3820 - ¿Podrá la Inspeción de Trabajo advertir al sujeto responsable sobre la incorrección de su conducta?

Como hemos adelantado, el artículo 22 de la LOIT permite a la Inspección de Trabajo advertir y requerir al sujeto responsable, en vez de iniciar un procedimiento sancionador, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no se deriven perjuicios directos a los trabajadores o a sus representantes. Aspecto lógico —dentro de la función de vigilancia y control de la normativa social que se le ha encomendado a la ITSS—, toda vez que la comisión de una infracción tipificada como tal no implica la automática imposición de sanción.

Entre las actuaciones en las que el funcionario actuante puede advertir al sujeto responsable sobre la incorrección de su conducta, así como realizar requerimientos a fin de que corregir una conducta antijurídica, encontramos las siguientes medidas:

• Advertir y requerir al sujeto responsable, en vez de iniciar un procedimiento sancionador, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no se deriven perjuicios directos a los trabajadores o a sus representantes.
• Requerir al sujeto responsable para que, en el plazo que se le señale, adopte las medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden social o subsane las deficiencias observadas en materia de prevención de riesgos laborales, incluso con su justificación ante el funcionario actuante.
• Informar o proponer la sustitución de sanciones principales o accesorias, de acuerdo con lo establecido en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
• Requerir a las Administraciones públicas por incumplimiento de disposiciones relativas a la salud o seguridad del personal civil a su servicio.

De la redacción de la norma vemos la opción existente entre una propuesta de sanción  —con el inicio de un procedimiento sancionador y de liquidación de cuotas a la Seguridad Social—, o la formulación de las advertencias o requerimientos analizados para que se corrija cualquier desviación normativa. Segundo aspecto que, de solucionarse, no terminaría en propuesta de sanción.

El inspector de Trabajo y Seguridad Social o el subinspector Laboral actuante podrá advertir o requerir, en vez de iniciar el procedimiento sancionador, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y no se deriven perjuicios directos a los trabajadores, o a sus representantes (art. 11.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo; art. 14 de la Ley 23/2015, de 21 de julio; y arts. 7.1.6 y 25 del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero).

La advertencia o requerimiento se comunicará al sujeto responsable por escrito o mediante la diligencia de actuación, señalando las irregularidades o deficiencias apreciadas con indicación del plazo para su subsanación bajo el correspondiente apercibimiento (art. 11.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

A TENER EN CUENTA. Partiendo de que nos encontramos en la primera fase de la investigación por parte de la inspección con el objeto de conocer la situación del sujeto inspeccionado, podríamos decir que las actas de advertencia pretenden, avisar de la constatación de una irregularidad, que aun siendo necesaria su subsanación, es posible advertir en lugar de proponer sanción, mientras que mediante los requerimientos se solicita del sujeto inspeccionado una determinada actuación. Ambos conceptos, de detectarse su falta se subsanación en nuevas inspecciones, supondrían un precedente para que el funcionario actuante optase por promover un expediente sancionador en lugar de la advertencia a causa dada la reiteración en la conducta irregular de la empresa.

CUESTIÓN

¿En qué supuestos es posible advertir y requerir en lugar de promover la sanción?

El citado artículo 22 de la LOIT concede esta potestad como criterio del funcionario cuando «las circunstancias del caso así lo aconsejen». Es decir, ha de entenderse como un supuesto excepcional sobre el que no se ha fijado un procedimiento normativo fuera de lo especificado en el art. 22, lo que supone cierta inseguridad jurídica tanto para el funcionario como para el administrado y una clara manifestación de discrecionalidad administrativa.

El inspector, por tanto, según su propio criterio, basará la posibilidad de advertir/requerir antes de sancionar, en criterios como:

- Que la no imposición de la sanción pudiera derivar en mayor gravedad o peligro para la víctima de la conducta infractora.

- Posibles perjuicios graves a los trabajadores o la inexistencia de los mismos.

- Cuando la infracción tenga por causa error de hecho, independiente de la voluntad del empresario o su representante.

- La simple omisión en la cumplimentación de requisitos documentales sin intención de incumplimientos normativos.

- La inobservancia de exigencias o requisitos fácilmente subsanables.

- Cuando se trata de cuantías económicas pequeñas pero que pudieran desprestigiar a la empresa en el mercado, etcétera.

Habiéndose aclarado que no existen instrucciones o criterios normativos de cuándo debe utilizarse la técnica del requerimiento y/o advertencia frente a iniciación de un procedimiento sancionador, resulta de especial interés el Criterio Técnico n.º 50/2007 de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de 28 de junio de 2007, donde se valora su naturaleza jurídica y su posible recurribilidad.

Señala este criterio que, en la práctica, los empresarios puedan manifestar su discrepancia sobre los requerimientos o advertencias a efectos de que el inspector actuante pueda tenerlas en cuenta, pero excluyendo la posibilidad de una apelación formal o procedimental propiamente dicha. 

Ello choca con el art. 39.2 de la LISOS (criterios de graduación de las sanciones), donde se introduce una referencia importante a los actos analizados, al matizar que las sanciones se graduarán en atención, entre otros, al «incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección», pero que ha de entenderse como lógico dado su tratamiento de meros actos de trámite sin relevancia sobre el fondo del asunto o en el procedimiento sancionador a los que no puede atribuirse indefensión. (Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 6121/2003, de 11 de mayo de 2006, ECLI:ES:TS:2006:3373).

RESOLUCIÓN RELEVANTE

STSJ de Cataluña n.º 274/2012, de 30 de marzo, ECLI:ES:TSJCAT:2012:3418                        

«(...) actos declarativos de apercibimiento y de aviso, con eventual fijación de un plazo mediante el cual el inspector hace saber a la empresa que tiene una deficiencia y que debe remediarla. El requerimiento no impide el inicio de un procedimiento sancionador posterior, solo puede condicionarlo como circunstancia concurrente, ni produce indefensión o perjuicio irreparable. Además, el incumplimiento formal del requerimiento no será objeto de sanción sino solo la infracción sustantiva de la norma provocando la advertencia efectos suspensivos en el inicio del procedimiento sancionador. Tanto la advertencia como el requerimiento se les considera como meros actos de trámite, que no deciden sobre el fondo del asunto, ni impiden proseguir el procedimiento sancionador, más bien lo obvian, pues cumplido el requerimiento, en muchas ocasiones de información, el expediente sancionador no se inicia. Las actas de advertencia y requerimiento se limitan a recordar o invitar cumplir una ley, siendo la misma ley la que limita la esfera de actuación del administrado. Por el contrario, no crean una situación subjetiva de derecho o deber. Esto es, el acta de advertencia o el requerimiento efectuado pueden suponer una obligación de información, o de hacer o no hacer algo, sin embargo, tal obligación es preexistente al acta, siendo el objeto de esta última advertir y aconsejar, en lugar de iniciar un procedimiento sancionador. No olvidemos que el apartado 4 del mismo artículo 7 de la Ley 42/1997 prevé como otra posibilidad a desarrollar finalizada la actividad comprobatoria inspectora, "iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción"».