1790 - ¿Cuál es el sentido del silencio administrativo en los procedimientos de extranjería?

La D.A. 8.ª del RD 1155/2024, de 19 de noviembre, establece que, una vez transcurrido el plazo para notificar las solicitudes, estas podrán entenderse desestimadas por silencio administrativo de acuerdo con la D.A. 1.ª de la LOEX y con las excepciones previstas en la misma. 

Se remite aquella a la D.A. 1.ª de la LOEX de la que se infiere lo siguiente:

«1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3. Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida».

En cuanto a la interpretación y alcance de la disposición anterior, señala la STSJ de Canarias n.º 54/2023, de 2 de febrero, ECLI:ES:TSJICAN:2023:528:

«Se desprende de dicho precepto, sin ninguna dificultad, que en el apartado primero se regula el régimen general de las solicitudes de autorizaciones formuladas al amparo de dicha normativa, estableciendo el silencio negativo para las mismas, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, salvedad que nos sitúa ante las solicitudes de prórroga de las autorizaciones, y autorizaciones de residencia de larga duración, en cuyo caso se establece la regla del silencio positivo. Con ello se está distinguiendo claramente entre el acceso inicial a las autorizaciones correspondientes y la prórroga o renovación de las mismas, lo que tiene su justificación lógico jurídica en el hecho de que, en esta situación, el interesado ya ha acreditado el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos y ha disfrutado de la pertinente autorización y consiguiente regularización de su situación en España, de manera que la prórroga o renovación es consecuencia de la previa declaración administrativa y sujeta, únicamente, a la solicitud de renovación en las condiciones legalmente establecidas, por lo que no resultaría conforme a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima una denegación presunta, en virtud del silencio administrativo, por el incumplimiento del deber de la Administración de resolver sobre la petición de prórroga o renovación en el plazo establecido al efecto. Más aun teniendo en cuenta que la Administración dispone de las facultades que la normativa le reconoce para adoptar las resoluciones pertinentes sobre el mantenimiento de las autorizaciones concedidas e, incluso, la aplicación de un régimen de infracciones y sanciones.

Este planteamiento justifica la expresa referencia, en este apartado segundo del precepto, a la autorización de residencia de larga duración, ya que la misma responde y tiene como presupuesto el haber disfrutado de residencia temporal durante cinco años, es decir, de un considerable periodo de residencia legal (art. 32 LOEX) .

Por otra parte, que la justificación de este distinto régimen del silencio administrativo, negativo o positivo, se encuentra en el hecho de que se trate de solicitudes de autorización iniciales o renovadas, resulta del apartado tercero de la propia Disposición Adicional Primera, cuando se refiere expresamente a las modificaciones de la autorizaciones iniciales de residencia y trabajo y las sujeta al régimen de silencio administrativo positivo, a diferencia de la previsión general del apartado primero».

En relación con los plazos hay que tener presente la D.A. 7.ª del Reglamento de Extranjería, cuya rúbrica reza como sigue: «Plazos de resolución de los procedimientos». No obstante lo anterior, en su contenido alude al plazo para notificar las resoluciones en consonancia con la terminología utilizada con el propio Reglamento de Extranjería. Así, señala:

«1. Sin perjuicio de los plazos específicamente establecidos en relación con determinados procedimientos, el plazo general máximo para notificar las resoluciones sobre las solicitudes que se formulen por los interesados en los procedimientos regulados en este Reglamento será de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas.

2. En los procedimientos en materia de visados, el plazo máximo, y no prorrogable, para notificar las resoluciones sobre las solicitudes será de un mes, contado a partir del día siguiente al de la fecha en que la solicitud haya sido presentada en forma en la oficina consular competente para su tramitación o ésta haya recibido la correspondiente resolución favorable de autorización, salvo en el caso de que se establezcan otros plazos en relación con el procedimiento de determinados visados.

3. El contenido de los apartados 1 y 2 de esta disposición adicional se entenderá sin perjuicio de los plazos establecidos por el derecho de la Unión Europea como directamente aplicables en materia de visados de tránsito aeroportuario, visados uniformes o visados de validez territorial limitada.

4. La obligación formal de informar al solicitante de visado sobre el plazo máximo para la notificación de la resolución del procedimiento, los supuestos de suspensión del cómputo de dicho plazo y los efectos del silencio administrativo se entenderá cumplida mediante la inserción de una nota informativa sobre tales extremos en los impresos de solicitud».

A título de ejemplo, un supuesto de silencio administrativo en sentido negativo se contempla en la sentencia del JCA de Palma de Mallorca n.º 207/2023, de 4 de abril, ECLI:ES:JCA:2023:1393, en la que se resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio de una autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales de arraigo social. En este caso, la parte demandada alegaba la inadmisión del recurso por falta de resolución de la Administración sobre la solicitud, lo cual es desestimado en los términos siguientes:

«La Administración está obligada a dictar resolución expresa, pero en aquellos supuestos en que no lo haga dentro del plazo establecido, entra en juego la figura del silencio administrativo, creándose una ficción jurídica que permita al administrado reaccionar contra la inactividad de la Administración.

En este caso y de conformidad con la Disposición Adicional Decimotercera del Reglamento de Extranjería, el silencio de la administración opera en sentido negativo, por lo que habiendo trascurrido 3 meses desde que se tuvo entrada la solicitud sin que la Administración haya resuelto, se entiende que ha denegado la autorización solicitada por el recurrente, y frente a este acto puede interponer recurso contencioso administrativo.

Se desestima la causa de inadmisión».

Admitido el recurso, resuelve la sentencia en cuanto al fondo del asunto la estimación del mismo y entiende que debe concederse la autorización solicitada por concurrir todos los requisitos exigidos para la misma.

A TENER EN CUENTA. A pesar de que la sentencia alude a la D.A. 13.ª del RLOEX, lo anterior se entiende aplicable a la nueva regulación en los términos de la D.A. 8.ª del RD 1155/2024, de 19 de noviembre ( 20/05/2025).

CUESTIÓN

¿Qué sucede en caso de falta de resolución sobre una solicitud de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE?

En cuanto a la solicitud de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE, hay que tener en cuenta la aplicación del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, el cual en su disposición adicional segunda se remite en lo no previsto en materia procedimental a la LOEX, Reglamento de Extranjería y LPAC.  Dicho esto, en materia de silencio administrativo se aplicará en los casos planteados lo que resulte de las normas citadas. Así lo establece la sentencia del TSJ de Cataluña n.º 2919/2023, de 27 de julio, ECLI:ES:TSJCAT:2023:6937:

«Respecto del régimen del silencio en las autorizaciones donde se solicita la tarjeta de residencia de familiar del ciudadano de la UE, el Tribunal Supremo ha sentado como doctrina que, en todo caso, el sentido del silencio en procedimientos de concesión de la tarjeta de residente comunitario del R.D. 240/2007, debe ser el establecido con carácter general para las autorizaciones de residencia, esto es el negativo (...)».

A estos efectos cita la STS n.º 872/2019, de 24 de junio, ECLI:ES:TS:2019:2081, de la que se infiere: 

«(...) siendo de aplicación a las solicitudes de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea el citado artículo 8 del reseñado Real Decreto 240/2007, en el que ni en dicho precepto ni en otro de su articulado se regulan los efectos de no dictarse resolución en el plazo de los tres meses siguientes a la formulación de la solicitud, la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión no puede ser otra, en aplicación de la disposición adicional primera, apartado 1, de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,  sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que el régimen aplicable al silencio administrativo en los expedientes de solicitud de residencia temporal de familiar de ciudadano europeo, es el previsto en el apartado 1 de la indicada disposición adicional (...). Esto es, que trascurridos los tres meses de la solicitud sin notificar de la resolución el silencio opera de forma negativa, pudiendo el interesado recurrir».

No obstante, hay que recordar la interpretación de la D.A. 1.ª de la LOEX contenida en la STSJ de Canarias n.º 54/2023, de 2 de febrero, ECLI:ES:TSJICAN:2023:528, de manera que, en el caso de las solicitudes referidas en la cuestión que estamos examinando, también hay que distinguir según se trate del acceso inicial a la autorización, en cuyo caso el silencio será negativo como hemos visto, o de renovaciones o autorizaciones que traigan causa de una situación de residencia legal previa en que el silencio será positivo. Ejemplo de este último supuesto se contiene en la meritada sentencia.