Última revisión
05/12/2023
abogacia
Especialidades en la consideración de vencimiento objetivo: silencio administrativo, inadmisión de la demanda y allanamientoEl silencio de la Administración o la inactividad del actor en vía administrativa
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Vademecum: Abogacía
Fecha última revisión: 05/12/2023
No actuar en vía administrativa, ya sea por el silencio de la Administración que no resuelve o por la pasividad del interesado que poco o nada alega y prueba, debe ser suficiente para considerar que el caso tenía dudas de hecho y/o de derecho y, en consecuencia, no favorecer con la imposición de costas a la parte que no actuó como cabía esperar en sede administrativa.
a) Silencio de la Administración
En la jurisdicción administrativa nos encontramos con un caso en el que, por regla general, no deberían imponerse las costas al demandante, aun cuando se desestimen todas sus pretensiones: cuando recurre frente al grosero silencio de la Administración (lo que se denomina desestimación «presunta»). Estamos ante una patología, ante un flagrante incumplimiento (art. 21.1 de la Ley 39/2015) que denota una mala praxis administrativa.
El silencio de la Administración ante un recurso o ante una petición impide que el ciudadano conozca los hechos y razones jurídicas que aquella podría llegar a invocar para rechazar tal recurso o petición. Por tanto, además de que sería injusto que ante el incumplimiento de la Administración (que no contestó) el ciudadano que impetra la tutela se viese castigado a abonar las costas del pleito, bien puede decirse y argumentarse que el caso, para el demandante, presentaba serias dudas de hecho y de derecho.
DOCTRINA
José Ramón Chaves García: «La cuestionable imposición de costas en las impugnaciones de actuaciones presuntas», en delaJusticia.com, entrada del 16 de diciembre de 2016.
Son muy esclarecedoras las palabras de doctor y magistrado Chaves García cuando afirma: «la regla general debería ser no imponer las costas cuando el particular impugna una desestimación presunta pues dudas, lo que son dudas, existen realmente, pues no se sabe la posición o criterio de la parte que calla maliciosamente». Y lo explica así:
«[…] si la Administración tiene la obligación de resolver en todo tipo de procedimientos, y si el Tribunal Constitucional ha dicho que no puede obtener beneficio del incumplimiento de su deber (en cuanto a que no corren los plazos para recurrir desestimaciones presuntas), lo suyo sería interpretar que, si el particular se ve embarcado a recurrir un acto administrativo en esas condiciones, lo hace en un escenario de dudas de hecho y/o derecho. Y ello porque en vía administrativa ha alegado o invocado pruebas, o incluso ha formulado un recurso administrativo y solo ha recibido el silencio.
La Administración ha dado la callada por respuesta, y el particular ha tenido que impugnar “a ciegas”, y lo que es peor, a sabiendas del riesgo de que la administración “despierte” en pleno proceso y al tiempo de contestación a la demanda, que irá acompañada de la metralla y bombas que la Administración no usó en vía administrativa».
Xabier Arzoz Santisteban: El silencio administrativo. Análisis constitucional y administrativo, La Ley (Wolters Kluwer), Madrid, 2019, págs. 247-248.
«La asignación de las costas procesales puede contribuir a depurar la actuación administrativa irregular. Si a la Administración que incumple su deber se resolver no se le imponen al menos parte de las costas procesales y, en general, no recibe ninguna consecuencia negativa —económica o de otro tipo— por su inactividad, no tiene ningún otro estímulo para cumplir con ese deber. El abuso del silencio administrativo en las solicitudes y reclamaciones frente a las Administraciones públicas contribuye a colapsar la jurisdicción contenciosa-administrativa. El coste de la utilización de la Administración de Justicia (en el que se incluye también como “no ingreso” la exención de las tasas judiciales por la impugnación del silencio negativo) repercute a fin de cuentas en la “caja común” o presupuesto general de la Administración de Justicia, no afectando directamente a la concreta Administración incumplidora en el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia y actuaría como “desincentivo económico” individualizado frente al incumplimiento de la obligación de resolver.
En suma, a la luz de las consideraciones anteriores parece necesario que el ordenamiento jurídico considere la impugnación “a ciegas” de las desestimaciones presuntas como una circunstancia que justifica la no imposición de costas en los procesos de primera o única instancia y arbitre con ello una compensación para el interesado que ve insatisfecha su legítima pretensión de obtener una resolución expresa, así como de conocer los motivos de una decisión denegatoria, y que, por ello, se ve forzado a acudir a la vía jurisdiccional».
Y hace una interesante propuesta de lege ferenda:
«[…] se puede pensar en la imposición de, al menos, una parte de las costas procesales de la parte demandante a la Administración, a pesar de que esta obtenga un fallo favorable, cuando el interesado ha interpuesto el recurso contencioso-administrativo contra una desestimación presunta después de haber esperado un plazo de tiempo razonable a que la Administración se pronuncie sobre el fondo, como sanción por haber obligado al interesado a promover un recurso con el fin de conocer los motivos de una decisión de fondo que la Administración no ha querido dictar».
RESOLUCIONES RELEVANTES
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, rec. 1284/2012, de 17 de octubre de 2016, ECLI:ES:TSJM:2016:11285
«[…] teniendo en cuenta que no ha sido dictada la resolución expresa en respuesta a la reclamación de la actora […] no procede realizar declaración en cuanto a las costas procesales».
«En el concreto caso enjuiciado, la parte actora se ha visto obligada a recurrir una desestimación presunta (un silencio administrativo negativo), con lo cual formalmente en el momento de interponer la demanda, el recurrente desconocía pura y simplemente las concretas razones por las que la Administración entendía desestimada por silencio su pretensión; razones que hemos podido conocer únicamente tras la contestación de la demanda por parte de la Administración. En estas condiciones es criterio de este juzgado […] que no se imponen costas “teniendo en cuenta que no ha sido dictada la resolución expresa en respuesta a la reclamación de la actora”. Por tanto, cuando el recurrente se ve obligado a recurrir un acto administrativo presunto, la eventual desestimación de la demanda no debe dar lugar en ningún caso a la imposición de costas, dado que la parte recurrente se ha visto obligada a acudir a la vía judicial y a formular demanda sin conocer los motivos jurídicos que amparaban la denegación presunta».
Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía n.º 74/2018, de 22 de enero, ECLI:ES:TSJAND:2018:712, y n.º 77/2018, de 22 de enero, ECLI:ES:TSJAND:2018:8053
«En cuanto a las costas el recurso es interpuesto frente a la desestimación tácita de la reclamación de responsabilidad patrimonial, que, por tanto, ha incumplido su deber legal de responder expresamente (art. 42.1 Ley 30/92), lo que hubiera permitido a la recurrente sopesar las razones tenidas en cuenta para la denegación, y determinar en consecuencia la procedencia o no de acudir a la vía judicial.
Conforme a esta jurisprudencia constitucional, el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos, no cabe primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa —entre otras SSTC 72/2008, de 23 de junio de 2008 o de 106/2008, de 15 de septiembre de 2008—.
Por tanto, no procede imponer el pago de costas (art. 139.1 Ley 29/98, modificado por Ley 37/11)».
b) Inacción de la parte actora
La no imposición de costas debe también operar frente al particular que permanece inactivo, o casi, en vía administrativa, guardando todas sus cartas para el juicio. En este caso, aun estimándose íntegramente la demanda, las dudas de hecho o de derecho operan a favor de la Administración habida cuenta que el interesado no aportó hechos, alegaciones ni pruebas al expediente administrativo previo.
DOCTRINA
José Ramón Chaves García: «La cuestionable imposición de costas en las impugnaciones de actuaciones presuntas», en delaJusticia.com, entrada del 16 de diciembre de 2016.
«[…] esa consecuencia reacia a la imposición de costas debería también jugar respecto del particular que se calla en vía administrativa, sin alegar ni probar, y luego en vía contencioso-administrativo aporta lo que podía haber hecho en vía administrativa. Y no procedería imponer las costas a la Administración pues sus funcionarios han actuado con dudas de hecho o derecho ya que en vía administrativa el silencio del particular le ha empujado a impulsar el procedimiento hasta el acto administrativo».
RESOLUCIÓN RELEVANTE
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, rec. 125/2015, de 18 de noviembre de 2016, ECLI:ES:TSJCL:2016:4097
«Al estimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procedería la imposición de costas a la parte demandada, pero en este recurso nos encontramos ante la circunstancia de que la actora no formuló alegación alguna en el expediente administrativo, ni propuso prueba alguna, ni siquiera realizó acto alguno en el expediente administrativo, por lo que notificado el pliego de cargos y no realizada manifestación alguna, lo lógico, ante el contenido de la denuncia, es proceder a imponer la sanción; resolución sancionadora que no fue recurrida en reposición, sino que se acudió directamente a interponer el recurso contencioso-administrativo. Ante esta circunstancia, no procede realizar imposición de costas».
c) Participación irrelevante del codemandado
Cuando la personación del codemandado es una simple «pose» formal y no realiza actividad alguna o se limita a «ir a rebufo» del letrado de la Administración, copiando o resumiendo sus alegatos, no debe beneficiarse de las costas en caso de desestimación íntegra de la demanda. Así puede verse en la sentencia de 27 de diciembre de 2021, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de la Audiencia Nacional (PO 19/2020): «Todo ello con imposición a la Administración demandante de la totalidad de las costas ocasionadas en esta litis al CTyBG (art. 139.1 de la LJCA); no así respecto de las ocasionadas al codemandado, toda vez que su actuación en este juicio ha sido por completo irrelevante y habría que hablar más bien de no actuación o completa pasividad, puesto que ni contestó a la demanda, ni propuso prueba, ni formuló conclusiones. No realizó más actividad procesal que la de personarse en el proceso».
JURISPRUDENCIA
Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 55/2014, de 16 de junio de 2016, ECLI:ES:TS:2016:2833
«Procede, […] en aplicación de lo previsto en el artículo 139 de la ley jurisdiccional, atendiendo al criterio del vencimiento, condenar a la recurrente en las costas de este proceso, al no considerar la Sala que la cuestión suscitada presentara serias dudas de hecho o de derecho; si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que le concede el artículo 139.3, limita a 3000 euros la cantidad máxima que la Abogacía del Estado puede reclamar por todos los conceptos, sin que tenga derecho a participar en esas costas D. Bienvenido que no ha realizado ninguna actuación procesal relevante más allá de su personación como codemandado, dado que en sus escritos procesales de contestación y conclusiones se ha limitado a adherirse sin más a lo manifestado por la Sra. abogada del Estado».
Inadmisión de la demanda
Cuando se inadmite una demanda o un recurso, por auto o por sentencia, sin entrar a analizar el fondo del asunto, ¿pueden imponerse las costas al demandante o recurrente?
En estos casos, cabe arbitrar dos soluciones distintas:
- Que la inadmisión se considere un rechazo de las pretensiones del demandante o recurrente. Procedería entonces, de acuerdo con el artículo 139.1 de la LJCA, condenarle en costas al haber visto rechazadas todas sus pretensiones.
- Que, al no haberse entrado a analizar el fondo del asunto, tampoco se habrían examinado y valorado las pretensiones y, por lo tanto, no podrían considerarse rechazadas. En tal caso, no procedería la imposición de costas.
DOCTRINA
José Ramón Chaves García: «Versiones y perversiones de los criterios de imposición de costas en lo contencioso-administrativo», en Revista Técnica Tributaria, n.º 115, octubre-diciembre de 2016, págs. 61 a 92.
«[H]ay malas noticias para el vencido en el proceso cuando tiene lugar una sentencia de inadmisión. Y es que en el ámbito contencioso-administrativo son posibles sentencias desestimatorias sobre el fondo como sentencias que declaran la inadmisión de la pretensión (falta de legitimación, extemporánea, actuación no impugnable, cosa juzgada, etc.) sin enjuiciar el fondo de la cuestión litigiosa.
Pues bien, dado que la inadmisión de una demanda comporta el portazo del proceso, lo que encierra una desestimación tácita y pragmática de las pretensiones (que ni siquiera serán examinadas), procederá la imposición de costas al vencido tanto si se desestiman las pretensiones sobre el fondo como en la instancia».
JURISPRUDENCIA
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 142/2017, de 15 de marzo, ECLI:ES:TSJPV:2017:1078
Las resoluciones judiciales no son uniformes.
El pronunciamiento de inadmisibilidad conlleva el rechazo de todas las pretensiones y, por lo tanto, la condena en costas.
«Con ello, debemos ratificar que, efectivamente, el pronunciamiento de inadmisibilidad conlleva el rechazo de todas las pretensiones ejercitadas por quienes fueron demandantes, lo que trasladado a las pautas del artículo 139.1 de la ley de la jurisdicción en relación con la condena en costas, al no razonarse, ni poder considerar que concurrían válidamente dudas de hechos o derecho, debe llevar a la imposición de costas a la parte demandante».
Declara la inadmisibilidad del recurso e impone las costas con el siguiente fundamento: «en base a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la redacción dada por la Ley 37/2011, procede la imposición de costas al recurrente al ser rechazadas todas sus pretensiones […]».
Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, rec. 207/2013, de 14 de febrero de 2014, ECLI:ES:TSJM:2014:1611, y rec. 916/2013, de 13 de mayo de 2015, ECLI:ES:TSJM:2015:5924
El pronunciamiento de inadmisibilidad deja imprejuzgado el fondo y no procede la condena en costas.
«No procede realizar pronunciamiento alguno en cuanto a costas, al haber quedado imprejuzgada la cuestión principal planteada».
Desde mi punto de vista, la «inadmisión» del recurso o de la demanda —en lo tocante a las costas— debe incardinarse en el apartado 1 del artículo 139 de la LJCA, como un pronunciamiento equivalente al rechazo de todas las pretensiones. Es cierto que ninguna de ellas ha sido examinada en el fondo, pero también lo es que ninguna de ellas es acogida cuando al final del pleito se dicta un fallo de inadmisibilidad, tras haberse elaborado la demanda. Ese rechazo también se produce cuando se declara la inadmisión ab initio, en el trámite del artículo 51 de la LJCA o en el de alegaciones previas de los artículos 58 y 59 de la LJCA. En estos casos, aunque no se hayan definido aún los exactos contornos de la pretensión, que se hará en la demanda (art. 56.1 de la LJCA), sí debe estar claro en el escrito inicial del recurso lo que es objeto de impugnación: «la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne», y la petición de que «se tenga por interpuesto el recurso» (art. 45.1 de la LJCA). Pues bien, la inadmisión anticipada implica el rechazo directo de esta última solicitud o petición (no se tendrá por interpuesto el recurso) y el rechazo indirecto de cualquiera de las pretensiones ligadas a la actuación impugnada que se querían hacer valer en el proceso.
Téngase en cuenta que el artículo 139.1 de la LJCA ordena imponer las costas a quien haya visto «rechazadas todas sus pretensiones» (no dice a quien haya visto «desestimada su demanda o su oposición»). La norma bien puede interpretarse desde la perspectiva del «resultado» sobre las pretensiones del actor, que es el mismo cuando su recurso o demanda se inadmite a trámite que cuando se desestima pues en ambos supuestos sus pretensiones no obtendrán el menor éxito.
De forma expresa, sin ambages, se ha pronunciado el Tribunal Supremo a favor de aplicar el artículo 139.1 de la LJCA en los casos de sentencia de inadmisibilidad.
Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 54/2017, de 22 de mayo de 2018, ECLI:ES:TS:2018:2034
«Sobre la base expuesta, así las cosas, entendemos que el nuevo régimen de las costas procesales resultante del artículo 139.1 LJCA se proyecta en rigor sobre la sentencia y demás actos procesales en que proceda (autos), cuando unos y otros contengan los pronunciamientos que les son propios, así, en el caso, de las sentencias, cuando contengan un pronunciamiento de inadmisibilidad, estimatorio o desestimatorio (artículo 68: “1. La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes: a) Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. b) Estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo. 2. La sentencia contendrá además el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas”)».
También podemos encontrar resoluciones del Tribunal Supremo donde se ha inclinado, de facto, por esta solución cuando actúa en única instancia, siendo entonces la norma de aplicación sobre imposición de costas el mismo artículo 139.1 de la LJCA que estamos analizando. Así, por ejemplo, tras dictar un fallo de inadmisibilidad, sin mayores explicaciones, impuso las costas al recurrente al socaire de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA en la STS, rec. 374/2017, de 23 de septiembre de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2911.
Esa misma solución se impone, de facto, a juicio del Tribunal Supremo, también actuando en única instancia, en los casos en que la inadmisibilidad se declara antes de sentencia, con ocasión del trámite de alegaciones previas. Se pronuncia en este sentido, por ejemplo, en los siguientes autos: ATS, rec. 648/2012, 1 de abril de 2014, ECLI:ES:TS:2014:1290; ATS, rec. 219/2014, 2 de diciembre de 2014, ECLI:ES:TS:2014:4915; ATS, rec. 2274/2015, de 4 de julio de 2016, ECLI:ES:TS:2016:6389A; ATS, rec. 425/2018, 27 de mayo de 2019, ECLI:ES:TS:2019:6258A, y ATS, rec. 374/2018, de 28 de mayo de 2019, ECLI:ES:TS:2019:6004A.
E igualmente, cuando la inadmisión del recurso se declara en aplicación de lo establecido en el artículo 51 de la LJCA como, por ejemplo, en el auto del Tribunal Supremo, rec. 322/2020, de 5 de noviembre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:10350A.
Por lo demás, la circunstancia de que la pretensión ejercitada por el demandante no haya sido examinada en cuanto al fondo puede ser considerada para hacer uso de la facultad moderadora del artículo 139.4 de la LJCA.
A TENER EN CUENTA. No encaja en estas previsiones la inadmisión del recurso de casación que se interpone frente a una sentencia. En este caso ya se ha entrado a valorar el fondo de la demanda interpuesta y, además, encuentra su propia regulación en el artículo 90.8 de la LJCA cuyo tenor literal es el siguiente: «La inadmisión a trámite del recurso de casación comportará la imposición de las costas a la parte recurrente, pudiendo tal imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra máxima».
Allanamiento
Lamentablemente, la experiencia demuestra que la Administración juega en ocasiones con el silencio administrativo negativo cuando carece por completo de razón frente al administrado. Espera a que este acuda a la vía jurisdiccional para obtener tutela, y solo entonces iza bandera blanda y se allana, pretendiendo que no se le impongan las costas: «aquí no ha pasado nada».
Nuestra ley jurisdiccional no establece ninguna previsión específica sobre costas para casos de allanamiento (cf. art. 75 de la LJCA), frente a lo previsto en el artículo 395 de la Ley de Enjuiciamiento Civil:
«1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.
Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación.
2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior».
En el proceso jurisdiccional administrativo, ante el allanamiento de la Administración, caben, en esencia, dos opciones:
- Aplicar supletoriamente el artículo 395 de la LEC por entender que la LJCA está incompleta en este aspecto y, por lo general, no imponer las costas si el allanamiento se produce antes de contestar la demanda.
- Considerar que la LJCA es una norma completa, siendo innecesario acudir a la supletoriedad de la LEC. Así, puede argumentarse que el artículo 139 de la LJCA conlleva la condena por allanamiento antes de contestar. En efecto, en los pleitos civiles, entre particulares, la demanda es «sorpresiva» y cabe allanarse sin más consecuencias antes de contestarla. Pero, en el caso de la Administración, se ha tramitado un previo expediente y esta ha tenido tiempo sobrado en la vía administrativa para reconocer el derecho del interesado y evitar que tuviera que acudir a impetrar la tutela judicial.
JURISPRUDENCIA
Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5145/2017, de 17 de julio de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2716, y sentencia, rec. 6511/2017, de 17 de julio de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2719
«La cuestión con interés casacional consiste en determinar si, “tras la reforma operada en el artículo 139.1 de la LJCA por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, resulta o no procedente imponer las costas procesales causadas a la Administración codemandada que se allanó a las pretensiones de la parte demandante en el plazo de contestación a la demanda”, cuestión a la que respondemos declarando que la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo».
En suma, si la Administración se allana, aunque sea antes de contestar a la demanda, pagará las costas. La intención es poner coto a los abusos de la Administración demandada. Si no tenía razón y provocó que el interesado tuviera que soportar las molestias y gastos de emprender un proceso judicial, debe pagar las costas, por más que se bata en retirada en sede judicial.
Con todo, pese al allanamiento, el tribunal puede moderar las costas (numeral 4 del art. 139), e incluso no imponerlas, en función de las circunstancias del caso como, por ejemplo, si aprecia serias dudas de hecho o de derecho (numeral 1, último inciso, del art. 139). Es más, puede enmascarar su allanamiento tras una satisfacción extraprocesal, de manera que el proceso quede sin objeto y sea menester archivarlo.
En tales casos de satisfacción extraprocesal, la jurisprudencia es partidaria de moderar las costas en función de las circunstancias del caso. Véase la STS, rec. 54/2017, de 22 de mayo de 2018, ECLI:ES:TS:2018:2034.