¿Cuáles son las especialidades del recurso de alzada interpuesto contra una resolución que impone una sanción en materia de prevención de riesgos laborales?

El art. 23 del RGPSL regula el recurso ordinario o de alzada contra las resoluciones que terminan el procedimiento sancionador. Con carácter general el recurso de alzada se regirá por lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 

Se podrá interponer recurso de alzada en el plazo de un mes ante el órgano superior competente por razón de la materia (de acuerdo con la atribución de competencias sancionadoras del art. 4 del RGPSL), cuya resolución agotará la vía administrativa, fundado en motivos de nulidad o anulabilidad (arts. 47 y 48 de la LPAC) .

Del mismo modo, contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad citados (art. 112.1 de la LPAC) .

Las resoluciones dictadas por los directores generales competentes por razón de la cuantía que no pongan fin a la vía administrativa y las dictadas por el secretario de Estado de la Seguridad Social, podrán ser objeto de recurso ordinario ante el Ministro de Trabajo y Economía Social. Las resoluciones del Ministro de Trabajo y Economía Social y del Consejo de Ministros agotan la vía administrativa.

En el ámbito de competencia de las comunidades autónomas corresponderá a estas la determinación de los órganos competentes para la resolución del recurso de alzada.

El recurso de alzada se regirá por lo establecido por la LPAC en lo no regulado por el analizado art. 23 del RGPSL.

Transcurridos tres meses desde la interposición del recurso ordinario sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado y quedará expedita la vía jurisdiccional.

Como generalidades del recurso de alzada, los arts. 121-122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se ocupan del recurso de alzada y lo hacen en los siguientes términos:

• Las resoluciones y actos a que se refiere el apdo. 1 del art. 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de estas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
• El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. 
• Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, este deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente. Será responsable directo de que se cumpla con esta remisión el titular del órgano que dictó el acto recurrido.
• El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.
• Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
• El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el tercer párrafo del art. 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
• Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el art. 125.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

A TENER EN CUENTA. Con efectos de 1 de enero de 2022 se ha modificado la regulación del recurso de alzada contenida en el art. 23 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo para adaptarla a las actuaciones administrativas automatizadas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la nueva posibilidad de pronto pago (art. 14.6).

JURISPRUDENCIA

STS n.º 1464/2023, de 16 de noviembre del 2023, ECLI:ES:TS:2023:4972

En este fallo el TS modifica su postura respecto a la revisión de oficio de los actos de encuadramiento en la Seguridad Social y su impugnación judicial. Anteriormente, el TS había sostenido que la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) no podía revisar de forma administrativa sus actos declarativos de derechos, sino que debía acudir a los órganos de la jurisdicción social para impugnar tales actos. Sin embargo, el nuevo criterio establece que la TGSS sí tiene la capacidad de revisar oficiosamente los actos de encuadramiento (afiliaciones, altas y bajas) en función de las inconsistencias detectadas en las declaraciones de los beneficiarios. Este cambio se fundamenta en la interpretación de normas que permiten que la TGSS actúe directamente cuando se observa que el alta de un trabajador es irregular o implica una simulación laboral. De este modo, se permite la revisión de alta de un trabajador en el Régimen General, sin necesidad de interponer demanda previa en la jurisdicción social, y se considera que los actos administrativos en esta área caen bajo la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por lo tanto, las implicancias de este cambio en criterio indican que, en caso de que se constate omisiones o inexactitudes en las declaraciones de los beneficiarios, la TGSS puede actuar de oficio, y las decisiones tomadas en este contexto son susceptibles de impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa, fortaleciendo las atribuciones administrativas y asegurando la legalidad en el encuadramiento de los trabajadores en la Seguridad Social.

CUESTIONES

1. La demanda contra el acta de infracción de la ITSS, ¿se realiza ante la jurisdicción social o ante la jurisdicción contencioso-administrativa?

Con carácter general, el art. 2 n) de la LRJS [en consonancia con el art. 6.2.b) de la LRJS] atribuye a la jurisdicción social la competencia para entender de la impugnación de resoluciones administrativas recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral.

Los plazos para interponer demanda son:

- En caso de resolución desestimatoria del recurso de alzada: dos meses desde su notificación.

- En caso de silencio administrativo: seis meses desde el transcurso del plazo para resolver [dada la obligación de resolver de la Administración pública, este plazo deja de ser de aplicación (sentencia del Tribunal Constitucional n.º 52/2014, de 10 de abril de 2014, ECLI:ES:TC:2014:52). En caso de que finalmente la Administración resuelva, aún fuera de plazo, se dispondrá de dos meses desde su recepción para interponer la demanda ante el Juzgado de lo Social].

2. El conocimiento de las impugnaciones de la materia de actos de encuadramiento de la TGSS, ¿corresponde a la jurisdicción social o la la contencioso-administrativa?

El art. 3.f) de la LRJS contiene una excepción al conocimiento de los órganos jurisdiccionales del orden social sobre las «(...) impugnaciones de los actos administrativos en materia de Seguridad Social relativos a inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social; así como de los actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas en materias que no se encuentren comprendidas en las letras o) y s) del artículo 2».

De acuerdo con la STS, rec. 1880/2021, de 12 de diciembre del 2024, ECLI:ES:TS:2024:6049, el conocimiento de las impugnaciones de la materia de actos de encuadramiento de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa y no a la jurisdicción social. Esta conclusión se fundamenta en el hecho de que las resoluciones y actos dictados en materia de inscripción de empresas, así como en otros ámbitos relacionados con la Seguridad Social, están excluidos del conocimiento de la jurisdicción social (arts. 1 y 42.2  de la LJCA) .

Una vez admitido que corresponde al orden jurisdiccional de lo contencioso administrativo el conocimiento de los recursos relativos a los actos de encuadramiento de la TGSS, cabe reseñar que la revisión en vía administrativa de tales actos se rige por la normativa específica de Seguridad Social, de conformidad con la D.A. 1.ª de la LPACAP, que establece en su apartado 2.b):

«2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

[...]

b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo».

De forma que en la revisión de los actos de la Seguridad Social no será de aplicación el artículo 107 de la  LPACAP, que exige a las Administraciones Públicas la impugnación ante el orden contencioso administrativo de los actos favorables para los interesados que sean anulables, previa su declaración de lesividad para el interés público, sino que dicha revisión se regirá por la legislación específica en materia de Seguridad Social, constituida esencialmente por los apdos. 4 y 5 del art. 16 de la LGSS (en la redacción dada por el Real Decreto-ley 1/2023, de 10 de enero) y por los artículos 54 y siguientes del RGIESS.

3. ¿La TGSS puede revisar de oficio sus actos en vía administrativa sin necesidad de acudir a los tribunales si detecta simulación de relaciones laborales?

La Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) tiene la facultad de revisar de oficio sus actos en vía administrativa cuando constate omisiones o inexactitudes en las declaraciones realizadas por los beneficiarios. En particular, se señala que esto es aplicable en casos de simulación de relaciones laborales, lo que implica que, al detectar dicha simulación, la TGSS puede actuar sin necesidad de remitir el asunto necesariamente a la jurisdicción social.

La STS n.º 693/2024 de 28 de octubre del 2024, ECLI:ES:TS:2024:5110. establece que, conforme al artículo 16.5 de la Ley General de la Seguridad Social y el Real Decreto 84/1996, la TGSS puede realizar de oficio acciones como la revisión de altas y bajas, cuando se compruebe que estas no son conformes a derecho. Por lo tanto, puede anular un alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos si se demuestra que no se cumplen los requisitos legales necesarios y existe simulación.