Preambulo �nico derecho a la vivienda

I

La vivienda es una de las preocupaciones más importantes para la ciudadanía catalana, que ve como desde hace años los precios de este bien de primera necesidad han aumentado muy por encima de su salario, lo que obliga a las familias -en el mejor de los casos- a endeudarse hasta límites que ponen en peligro su capacidad de consumo, con plazos de amortización de los préstamos cada vez más largos y sujetos a los riesgos e incertidumbres ante cambios futuros, ya sean laborales, familiares o de tipos de interés. La oferta de viviendas en alquiler es manifiestamente insuficiente o no es competitiva, dado que las rentas son elevadas en comparación con las cuotas hipotecarias a largo plazo. En consecuencia, cada vez más los sectores sociales sensibles, tales como los jóvenes, las personas de la tercera edad, los inmigrantes y las personas en situación de riesgo, sufren situaciones de exclusión del derecho a la vivienda.

Las causas de esta realidad deben hallarse en el fracaso de las políticas de vivienda tradicionalmente adoptadas, tanto en España como en Cataluña; políticas que durante años cumplieron su función, pero a partir de la segunda mitad de los años noventa se revelaron claramente insuficientes y superadas por las nuevas circunstancias. Así, el aumento de la demanda en el mercado libre, provocado por la reducción de los tipos de interés -beneficio que fue absorbido automáticamente por los precios-, y la mejora general en la situación económica o la propia estabilidad social, entre otras muchas causas, provocaron que el sector de la promoción y la construcción de viviendas dirigiese los esfuerzos a atender otras clases de demanda emergente no siempre vinculada a la necesidad vital de provisión de un techo. Pero ante este fenómeno las políticas de vivienda no se modificaron y siguieron adoptándose medidas de mero fomento de la construcción de viviendas de protección oficial -mediante los planes de vivienda estatales, desarrollados por la Generalidad- y de fomento de la adquisición en el mercado libre -mediante las desgravaciones fiscales generalizadas para la compra, reguladas por el legislador estatal.

Esta Ley del derecho a la vivienda, que con su título quiere mostrar un cambio de enfoque, pretende transformar el mercado de la vivienda del modo más estructural posible adaptándose a las nuevas realidades del mercado. La Ley apuesta por la creación de un parque específico de viviendas asequibles que permita atender las necesidades de la población que necesita un alojamiento. Este parque debe ser suficiente para permitir la movilidad y la adaptación a las necesidades cambiantes de las personas, y especialmente integrado en cuanto al entorno físico así como bajo el punto de vista social. La llamada «cuestión urbana», según la cual la segregación de las personas en el espacio en función de sus niveles de renta es uno de los peligros más graves que amenazan a la convivencia en Europa occidental, es una preocupación a la que la Ley quiere dar respuesta.

Para impulsar la creación de un parque específico de viviendas a un precio al alcance de las rentas bajas y medias, la Ley regula del modo más riguroso posible la vivienda de protección oficial en Cataluña, y no solo esta, sino también otras formas de vivienda asequible que permitan conseguir, a medio y largo plazo, el auténtico parque específico que la sociedad reclama. Es preciso resaltar el objetivo de que, en el plazo de veinte años, el 15% de las viviendas principales existentes sean viviendas destinadas a políticas sociales.

Sin embargo, además de la regulación de este parque específico de vivienda asequible, una ley de nuestros tiempos no puede renunciar a impulsar políticas concertadas con los agentes de iniciativa social o privada que actúan sobre el mercado libre de la vivienda, que es el que, actualmente, responde mayoritariamente a las demandas y necesidades de la ciudadanía. Por este motivo, gran parte del texto está dedicado a la protección de la parte más desfavorecida en las relaciones que se dan en el mercado libre regulando la protección de los consumidores y usuarios de viviendas, la calidad y los requisitos exigidos a las viviendas y las medidas de intervención administrativa en los casos de utilización anómala.

II

Partiendo de las premisas brevemente expuestas, el título preliminar comienza ocupándose del objeto, las finalidades y otras disposiciones generales. Se pretende garantizar el derecho a la vivienda, dando por sentado que este derecho incluye el entorno urbano en el que se integra. El texto reconoce también que hay conexiones entre el derecho a la vivienda digna y adecuada y otros derechos constitucionales que no son posibles sin el primero.

Una novedad de la Ley consiste en considerar la provisión de viviendas destinadas a políticas sociales como un servicio de interés general, en la línea del pronunciamiento del Parlamento Europeo en materia de vivienda social. El sector público supera así el papel de espectador pasivo del mercado inmobiliario y se compromete a adoptar medidas orientadas a la existencia de viviendas asequibles suficientes y adecuadas para la población, ya sea generándolas él mismo o bien en colaboración con la iniciativa privada o con la iniciativa de carácter social, el denominado «tercer sector», cada vez más relevante en el ámbito de las iniciativas para hacer asequible la vivienda. Esta opción permite articular la actividad pública dentro del marco normativo estatal y comunitario y dar más relieve al sector público local como proveedor de suelo y de promoción de viviendas de protección, ya sea por iniciativa directa, mediante entes instrumentales, o mediante convenios con la Generalidad y sus organismos especializados.

La Ley establece también los supuestos en los que hay que considerar incompleta la función social de la propiedad, que requieren una reacción pública para resolver las situaciones irregulares que se producen, cuya gravedad se muestra en términos de afectación de derechos fundamentales y del contexto social y urbano. Se regula la reacción pública ante situaciones de incumplimiento de la función social de la vivienda con varios instrumentos, dando siempre prioridad a las actuaciones preventivas, de fomento y de asistencia, siguiendo con las medidas clásicas de la acción administrativa sancionadora. La Ley opta también por introducir la acción pública en materia de vivienda, para dar un paso trascendente en la defensa de los intereses colectivos así como de los derechos individuales asociados a la vivienda.

El título I se refiere a las competencias de las distintas administraciones públicas en materia de vivienda, incorporando los principios que deben posibilitar el ejercicio de las competencias de los entes locales en el marco de su autonomía y, a la vez, la coordinación imprescindible de su actuación con los intereses supralocales, de gran importancia en esta materia.

III

De acuerdo con el objeto y las finalidades de la Ley, el título II regula los aspectos relativos a la planificación y la programación en materia de vivienda. Teniendo presente el marco jurídico vigente en la ordenación del territorio y los nuevos desarrollos europeos, se da respuesta técnica a la necesaria distribución equilibrada sobre el territorio de la vivienda en general y de la vivienda de protección oficial en particular, permitiendo la salvaguarda de los intereses supralocales.

El instrumento esencial para la planificación territorial es el Plan territorial sectorial de vivienda, que puede concretarse y desarrollarse mediante planes específicos de alcance territorial más reducido.

En la línea de lo que dispone el artículo 152 del texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2005, se establece la posibilidad de desarrollar programas supralocales específicos de vivienda hasta que se apruebe el Plan territorial sectorial de vivienda y siempre que no haya habido concertación previa de los entes locales mediante un programa de actuación urbanística municipal. Si no existe este instrumento, configurado como opcional por el Decreto legislativo 1/2005, se establece que los ayuntamientos que quieran concertar políticas de vivienda con la Generalidad deben elaborar un plan local de vivienda que refleje el diagnóstico sobre las necesidades y las medidas que deben adoptarse para alcanzar los objetivos perseguidos. En cualquier caso, dado que la modificación de la Ley de urbanismo efectuada mediante la Ley 10/2004 introduce la obligatoriedad de que los planes contengan una memoria social, cuyo contenido concreta también la presente ley, se establece la coherencia entre ambos instrumentos.

Para cumplir los objetivos de los planes locales de vivienda -que pueden simplificarse en el caso de municipios de menos de 3.000 habitantes- y cumplir la exigencia de incrementar el parque de viviendas vinculadas a políticas sociales o facilitar la conservación y rehabilitación de edificios, entre otras causas, la Ley faculta a los municipios para delimitar áreas en las que pueda ejercerse el derecho de tanteo y retracto en unas condiciones determinadas.

También destaca el establecimiento de una serie de directrices para el planeamiento urbanístico que, en la línea de los artículos 3 y 9 del texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2005, desarrollan los aspectos vinculados a las viviendas. Se trata de directrices en gran parte ya incorporadas a la legislación vigente en Cataluña y desarrolladas por numerosos municipios catalanes que se han comprometido desde hace años en su aplicación, como el caso de la Carta de salvaguardia de derechos humanos en la ciudad, u otros que introducen la posibilidad de controlar el crecimiento urbano en función de criterios de medio ambiente, de acuerdo con el contenido de algunas sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en este sentido. Se incorporan también criterios a tener en cuenta en las reservas obligatorias para vivienda de protección oficial, introducidas en la Ley de urbanismo, que deben ser uniformes en los distintos ámbitos de actuación en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable. Con carácter general, se recogen los mecanismos que permiten establecer calificaciones que representan un destino total o parcial a la edificación de viviendas de protección oficial, pero de modo especial se refiere al establecimiento de este destino en suelo urbano consolidado en operaciones de nueva construcción o gran rehabilitación, a fin de que la generación de dicho tipo de vivienda no deba depender únicamente de la nueva construcción en suelos de nuevos crecimientos o de renovación urbana integral. Por otra parte, los planes de los municipios deben calificar terrenos para el nuevo sistema urbanístico de viviendas dotacionales públicas, como vía realista para hacer frente a las necesidades de asistencia o emancipación de colectivos específicos que se deriven de la memoria social. Se fijan también mecanismos para evitar que las alteraciones del planeamiento urbanístico supongan la reducción del suelo destinado a vivienda de protección oficial.

La ponderación pública real de las necesidades de vivienda y de la observancia de las directrices legales se garantiza mediante la emisión de informes del departamento competente en materia de vivienda durante el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico, de acuerdo con la legislación urbanística.

IV

El título III, que regula los aspectos referidos a la calidad del parque de viviendas, se distribuye en tres capítulos. El capítulo I define y regula el concepto de calidad de la vivienda, haciendo mención de las normas y autorizaciones orientadas a lograr el cumplimiento de las condiciones de funcionalidad, seguridad, salubridad y sostenibilidad de las viviendas y promoviendo varias acciones orientadas a la introducción de criterios de cohesión social, ambiental y de eficiencia ecológica en el proceso de edificación, conservación y rehabilitación del parque inmobiliario. Entre los nuevos requerimientos de calidad que la Ley plantea conviene señalar que, a partir de su entrada en vigor, todas las viviendas de nueva construcción deben cumplir las condiciones de accesibilidad y movilidad interior con la finalidad de facilitar el acceso y desplazamiento por su interior a personas con movilidad reducida sin tener que efectuar obras de difícil ejecución y elevado coste.

Con el fin de garantizar el desarrollo eficiente de estos planteamientos, la Ley crea el Consejo de Calidad, Sostenibilidad e Innovación de la Vivienda como órgano consultivo de carácter técnico con funciones de asesoramiento y propuesta a la Administración de la Generalidad en dichas materias y con funciones eminentemente técnicas de mejora de la calidad arquitectónica relacionada con la vivienda y los distintos elementos materiales que la componen.

La Ley abre la posibilidad de evitar la duplicidad que ha existido hasta hoy entre la cédula de habitabilidad y la licencia de primera ocupación, que ha obligado a los particulares a un absurdo peregrinaje entre administraciones para cumplir todos los requisitos antes de poder ocupar una vivienda. En este sentido, se dispone que en los ayuntamientos que lo establezcan la licencia de primera ocupación lleve implícito el otorgamiento de la cédula de habitabilidad.

El fomento de la conservación y rehabilitación de las viviendas se establece como una prioridad de las políticas que impulse la Generalidad, y el control periódico del estado de los edificios, como medida imprescindible para impedir la degradación irreversible del parque. En este sentido, se establece un sistema de control para evaluar el cumplimiento de las condiciones de habitabilidad de los inmuebles a lo largo de su vida útil mediante la oportuna acreditación. Los ayuntamientos pueden aprobar ordenanzas reguladoras complementarias de las condiciones de habitabilidad establecidas por la Generalidad y de los instrumentos de revisión periódica de los edificios.

En cumplimiento del mandato contenido en la legislación urbanística, el capítulo II regula el deber legal de conservación y rehabilitación determinando cuáles son los límites de este deber en coherencia con la legislación urbanística vigente y previendo que los expedientes de declaración de ruina de un inmueble contengan un pronunciamiento respecto a si esta situación ha podido o no derivarse de un incumplimiento previo del deber de conservación de la propiedad. Se llama así la atención ante los procedimientos incoados de forma abusiva por propietarios que de forma mal intencionada eluden el cumplimiento del deber de conservación para conseguir la expulsión de los ocupantes legales de las viviendas, a los que se reconoce el derecho de realojamiento o regreso con carácter general y el derecho a participar en cualquier procedimiento que les afecte.

En los casos en que dar cumplimiento al deber de conservación y rehabilitación requiera la expropiación u ocupación temporal de un elemento común o de una parte no sustancial de algún elemento privativo en un edificio en régimen de propiedad horizontal, se permite esta expropiación u ocupación temporal, siempre previa justificación de la necesidad de ocupación del espacio correspondiente y con la acreditación de la inexistencia de otras vías menos gravosas para los derechos de propiedad.

La Generalidad y los entes locales pueden adoptar actos de declaración de áreas específicas de conservación y rehabilitación, lo cual puede suponer la puesta en marcha de distintas medidas de actuación adaptadas a las especificidades del ámbito. Destaca la posibilidad de exigir un informe favorable del departamento competente en materia de vivienda cuando la propiedad ha instado a la Administración del Estado al derribo de inmuebles ocupados, tal como dispone la legislación de arrendamientos urbanos. También merece una mención especial la posibilidad de declarar la obligación de incorporar al mercado los inmuebles desocupados.

Con carácter general, las órdenes de ejecución son la medida de intervención administrativa que debe permitir llevar a cabo las actuaciones necesarias para garantizar el adecuado estado de conservación del edificio. Se establece que el incumplimiento de estas órdenes pueda suponer, en especial, la inclusión del inmueble en el Registro Municipal de Solares sin Edificar a los efectos establecidos por la legislación urbanística, así como la ejecución subsidiaria o la imposición de multas coercitivas orientadas a conseguir el cumplimiento de la orden, ya que no tienen carácter sancionador.

Una novedad significativa de la Ley son los convenios de rehabilitación, configurados como mecanismo para acordar con los particulares la finalización de cualquier proceso iniciado para el cumplimiento del deber de conservación y rehabilitación. Con estos convenios debe ser posible pactar un programa de actuaciones de conservación y rehabilitación, las ayudas económicas de la Administración cuando sean exigibles y la forma de recuperación de estas si se produce una transmisión onerosa del inmueble, la sujeción a tanteo y retracto o el destino a vivienda de protección oficial de toda la operación o de una parte de esta.

Una vez agotadas las vías de fomento y las coercitivas, la Ley dispone que, en los ámbitos calificados por el Plan territorial sectorial de vivienda como de fuerte y acreditada demanda residencial, la administración competente pueda acordar la expropiación forzosa de la propiedad por incumplimiento del deber de conservación y rehabilitación cuando ello suponga un riesgo para la seguridad de las personas.

El capítulo III dota a las administraciones actuantes de instrumentos para conseguir que las viviendas desocupadas injustificadamente, en ámbitos de acreditada necesidad de viviendas, se incorporen al mercado inmobiliario mediante técnicas de fomento, y también mediante técnicas de intervención administrativa. Asimismo, regula la sobreocupación de las viviendas y la infravivienda y sienta las bases para luchar contra la actividad empresarial y lucrativa de convertir ilegalmente las viviendas en alojamientos turísticos, precarios, sobreocupados y sometidos a precios abusivos.

V

La Ley presta una especial atención a todo cuanto signifique una protección de los consumidores y usuarios de viviendas en un mercado inmobiliario que con demasiada frecuencia se mueve por estímulos y criterios ajenos a esta protección.

Interesa mencionar especialmente la igualdad en el acceso y la ocupación de la vivienda, reconocida por el título IV. Se parte del derecho a la igualdad reconocido por los artículos 14 y 9.2 de la Constitución y otras disposiciones, entre las que destacan la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el trabajo y el empleo, y sobre todo la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, en la que se establece el principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico, que se refiere explícitamente a la vivienda. Estas dos directivas europeas han sido objeto de trasposición en los artículos 27 a 43 de la Ley del Estado 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Con este enfoque, se establece la adopción de medidas para luchar contra la discriminación, algunas de las cuales son ya directamente impulsadas por la norma, como en el caso de la inversión de la carga de la prueba, ya establecida, por ejemplo, por el artículo 20 de la Ley del Estado 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

También se introducen criterios de transparencia en el mercado inmobiliario con el establecimiento de los requerimientos a que deben sujetarse las actividades de los diferentes agentes que intervienen en la promoción, construcción y transacción inmobiliaria, solo en lo que afecta directamente a los objetivos y procedimientos de la presente ley y sin pretender, por tanto, la regulación de profesiones tituladas o no. Así, a efectos de la presente ley son agentes inmobiliarios las personas que se dedican a prestar servicios relacionados con la transacción, y se exige que el ejercicio de esta actividad se sujete a los mínimos requisitos que deben permitir que la adquisición o alquiler de una vivienda dejen de producirse en un contexto de desprotección excesiva en comparación con la compra o el uso de cualesquiera otros bienes. A tales efectos, se dispone la creación de registros de homologación de los agentes vinculados con la vivienda, registros que se configuran como obligatorios o voluntarios según los colectivos a los que afectan y deben funcionar como garantía de responsabilidad ante los consumidores en tanto que se potencian la seriedad y profesionalidad en el sector.

Este título aborda también los problemas de la frecuente falta de información a los consumidores sobre aquello de lo que se les hace oferta y publicidad y de la falta de requisitos legales y de entrega de documentación en el momento de suscribir el correspondiente contrato, ya que estos problemas inciden directamente sobre las posibilidades de éxito de las reclamaciones que realicen, ya sea para reclamar el cumplimiento exacto de lo pactado, ya sea para solicitar la resolución del contrato por incumplimiento por parte de los profesionales.

VI

El título V está dedicado a la protección pública de la vivienda, que incluye tanto las políticas orientadas a la obtención de vivienda de protección oficial como otras actuaciones susceptibles de ser protegidas, reguladas todas de forma más detallada por los planes de vivienda, instrumentos de carácter temporal que concretan las prioridades del Gobierno, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias para coordinar la actuación pública catalana con las medidas adoptadas por la Administración del Estado.

Entre las actuaciones susceptibles de ser protegidas destacan las relativas a la mediación en el ámbito del alquiler social para potenciar la aportación de viviendas privadas hacia este objetivo, la posibilidad de firmar contratos de copropiedad entre la Administración y los particulares como nueva fórmula de acceso a la vivienda y la introducción de uno de los instrumentos básicos de los estados del bienestar en materia de vivienda, como la ayuda directa a las familias para hacer frente al coste de la vivienda de alquiler. Se favorece así la inserción social y se evitan desahucios socialmente no aceptables.

En este título se introduce el objetivo de conseguir un parque mínimo del 15% de viviendas destinadas a políticas sociales en Cataluña en un plazo de veinte años, con el establecimiento de un fondo de apoyo financiero del Gobierno para los municipios que presenten mayores dificultades para conseguir dicho objetivo y la implementación de figuras de concertación y colaboración con otros municipios y entidades supramunicipales.

El régimen jurídico de las viviendas de protección oficial, tanto en relación a la modalidad de compra como a la de alquiler, debe establecerse por reglamento atendiendo a las diferentes tipologías de relación entre el tipo de ayudas percibidas, el carácter público o privado de los inmuebles o terrenos destinados a vivienda de protección oficial y la naturaleza pública, social o privada de los promotores de la vivienda de promoción oficial. En todo caso, la calificación pública de una vivienda no puede ser inferior a treinta años. Así se profundiza en la idea de conseguir, en paralelo, un mercado libre de viviendas y un mercado de viviendas de protección oficial, en el que la posibilidad de patrimonialización de las plusvalías queda configurada normativamente para garantizar la existencia de un parque inmobiliario permanente a un precio asequible, al que puedan acceder los sectores de la población excluidos del mercado libre y que no esté orientado a la inversión inmobiliaria sino a garantizar el derecho a la vivienda.

En esta línea, se establecen también las formas de transmisión y cesión de las viviendas de protección oficial con gran amplitud y flexibilidad. Destaca la referencia a la posibilidad de transmitir las viviendas de protección oficial mediante la figura de la venta a carta de gracia, regulada por el derecho catalán como un instrumento de promoción de viviendas de tipo social. En cuanto a las viviendas construidas sobre suelos públicos obtenidos en cumplimiento del deber de cesión de aprovechamiento urbanístico, se establece la preferencia de constituir derechos de superficie y no transmitir su plena propiedad.

La Ley regula el precio máximo de transmisión de las viviendas de protección oficial atendiendo a la finalidad que, si bien esta transmisión debe ser posible, a la vez debe estar desprovista de tentaciones especulativas. Por este motivo se introduce una referencia a las mejoras en las viviendas de protección oficial, inexistente hasta el momento en el ordenamiento jurídico catalán, cuya finalidad es proteger los intereses de los transmitentes y a la vez evitar que, con la excusa de dichas mejoras, se desvirtúe totalmente el precio normativamente tasado, característico de las viviendas de protección oficial.

Asimismo, se regula por primera vez en Cataluña la prohibición de sobreprecio en las transmisiones de viviendas de protección oficial y, como elemento importante, se pone fin a los problemas derivados de la contradictoria jurisprudencia dictada por la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo respecto a la nulidad o no de las cláusulas contractuales que establezcan el sobreprecio en la transmisión de viviendas de protección oficial. La nueva regulación declara la nulidad de pleno derecho de las estipulaciones referidas al sobreprecio, de acuerdo con el artículo 6.3 del Código civil de ámbito estatal, sin perjuicio de que esta actuación pueda, además, constituir una infracción administrativa. La misma previsión se efectúa para el caso de sobreprecio en la renta de alquiler, en la línea de lo que ya establece el apartado quinto de la disposición adicional de la Ley del Estado 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos.

La presente Ley se ocupa de la adjudicación del parque de viviendas de protección oficial, con lo que se supera la ausencia en el ordenamiento jurídico catalán de una regulación con rango de ley de aspectos tan significativos para los derechos de la ciudadanía. Se pretende corregir varias disfunciones detectadas en el funcionamiento del sistema vigente hasta el momento ampliando el alcance del control público sobre la adjudicación de la vivienda de protección oficial -incluidas las promociones de iniciativa pública y privada- y se establecen parámetros para los futuros reglamentos de desarrollo, con el objetivo de racionalizar el sistema dotándolo de la necesaria transparencia en beneficio de toda la ciudadanía de Cataluña.

La regulación se articula mediante el diseño del Registro de Solicitantes de Vivienda de Protección Oficial y los procedimientos de adjudicación. El Registro tiene la función de proporcionar información, favorecer la transparencia y ayudar en la adecuada adjudicación de las viviendas de protección oficial. Los ayuntamientos pueden establecer registros propios y, para los que no lo hagan, la Generalidad, subsidiariamente, debe establecer uno general. Las administraciones locales supramunicipales pueden crear y gestionar registros de viviendas de protección oficial para dar servicio a municipios que no puedan o no quieran crear su propio registro. Se parte de la constatación de que la existencia de suficiente vivienda de protección oficial, distribuida sobre el territorio de forma equilibrada y adecuadamente adjudicada, es un interés supralocal. Por ello, se trata de la creación de registros municipales o supramunicipales que se agreguen al que establezca la Generalidad, en los que es preciso inscribirse para poder optar a una vivienda de protección oficial mediante cualquier título. Los ciudadanos que lo soliciten y cumplan los requisitos legales deben estar inscritos en los registros municipales o de la Generalidad, a pesar de que la adjudicación efectiva de una vivienda de protección oficial depende, en última instancia, de la aplicación de los mecanismos de selección diseñados por la Ley y en cada promoción concreta. Fuera del sistema de adjudicación mediante el Registro quedan solo los casos en que los solicitantes no cumplen los requisitos de ingresos mínimos o no tienen capacidad de obrar para optar a la adjudicación de viviendas de protección oficial, situaciones que deben vehicularse mediante los servicios sociales y las viviendas de protección oficial que, fuera del parque asignado mediante el Registro, estén establecidas para situaciones de necesidad.

Los procedimientos de adjudicación de las viviendas de protección oficial se desarrollan haciendo uso de los datos contenidos en el Registro de Solicitantes de Vivienda de Protección Oficial. De esta forma, las viviendas resultantes de una promoción de iniciativa pública deben ser adjudicadas por la administración promotora respetando el procedimiento y los criterios establecidos por la Ley, lo que debe permitir poner fin a la dispersión hasta hoy existente, que fomenta la opacidad. La regulación se fundamenta en un elevado nivel de publicidad, concurrencia pública y transparencia gracias al uso de los datos ofrecidos por el Registro. En cuanto a los criterios y al sistema de selección de las personas adjudicatarias, la regulación establece una distinción entre los cupos especiales y el cupo general. Forman parte de los primeros las reservas de viviendas en las promociones públicas para necesidades específicas de ciertos grupos vulnerables, merecedores de acciones positivas en los términos establecidos por el artículo 42.2 del Estatuto de autonomía, el artículo 9.2 de la Constitución y la presente ley. Los porcentajes de viviendas destinadas a cada cupo especial se formulan como un mínimo específico solo en el caso de personas con movilidad reducida, de acuerdo con lo ya establecido por la legislación específica. En el caso de otros cupos, es el acuerdo de inicio del procedimiento de adjudicación el que establece la necesidad y el modo de hacerlo, siempre que no se reduzca el porcentaje global del 10% respecto al total de viviendas de la promoción. Esta flexibilidad debe permitir adecuar la oferta en general y, de nuevo, respetar las apreciaciones y necesidades locales en cada caso.

La regulación, además, afronta otro aspecto delicado sobre el que el Síndic de Greuges ha llamado la atención, que es el referente a la tensión entre la exigencia de empadronamiento en un municipio concreto y la libre circulación de los ciudadanos, exigencia que provoca, además, agravios en determinados colectivos de personas. La solución que se da es equilibrada y respetuosa con el nivel local, ya que, por una parte, para la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda de Protección Oficial es suficiente tener la residencia y estar empadronado en Cataluña, sin pedir ningún plazo, y por otra parte, para poder optar a una vivienda de protección oficial en una promoción específica en un municipio concreto no será preciso estar empadronado siempre y en todo caso en este municipio, salvo que la administración promotora decida introducir este requisito expresamente, cosa que puede hacer sin superar un determinado porcentaje de viviendas y sin exigir más de tres años de antigüedad a los solicitantes de vivienda de alquiler, justificando la razón de dicha reserva. La norma introduce un mecanismo que flexibiliza el conjunto y a la vez garantiza la compensación de la oferta de vivienda de protección oficial entre municipios, remitiendo al Plan territorial sectorial de vivienda la concreción, en su caso, de una reserva máxima en cuanto a personas empadronadas.

En cuanto al sistema de selección de las personas adjudicatarias, se distingue entre las viviendas de los cupos especiales, en donde se pretende tener en cuenta las circunstancias específicas de los solicitantes, y las viviendas de los cupos generales, en donde el sistema es siempre el sorteo. En cuanto a las primeras, no se regula en detalle el baremo de puntuación, tarea de carácter eminentemente reglamentario, pero no se renuncia a establecer su arquitectura legal mínima, en conexión con los principios constitucionales y las finalidades legales descritas. En ambos casos, con baremo de puntuación o con puro sorteo, se considera que los sistemas de selección deben garantizar la diversidad social a fin de evitar la segregación urbana.

Las promociones de vivienda de protección oficial de iniciativa privada deben ser atribuidas por la entidad promotora, sin perjuicio de que esta pueda solicitar que el agente adjudicador sea la Administración. En el caso de las viviendas construidas en suelos cuya calificación urbanística impone el destino a vivienda de protección oficial, la adjudicación debe hacerse respetando los preceptos establecidos para los cupos generales en las promociones de iniciativa pública. El resto de promociones privadas deben adjudicarse de modo libre pero con una supervisión pública que garantice los principios inspiradores del sistema. La Ley establece un régimen muy similar, aunque con necesarios matices, para el caso de promociones privadas de viviendas de protección oficial promovidas por cooperativas de viviendas, en las que la adjudicación debe adecuarse a sus especificidades, o por entidades sin ánimo de lucro cuya naturaleza determine que las viviendas deban ser asignadas a los socios o partícipes. Aquí la necesidad de publicidad y transparencia se articula con referencia a la captación de nuevos socios para las entidades de nueva constitución y, en el caso de fases o promociones de entidades ya existentes con listas de preinscripciones, la disposición transitoria menciona la posibilidad de que la cooperativa comunique las preinscripciones al Registro de Solicitantes de Vivienda de Protección Oficial para su inscripción. La adjudicación final de las viviendas, en estos casos, queda limitada a los socios ya inscritos inicialmente.

El capítulo IV se dedica a los derechos de adquisición preferente de las administraciones públicas catalanas en relación a las viviendas de protección oficial y a las garantías establecidas para el correcto ejercicio de dichos derechos. A tal fin, la Ley regula de forma innovadora los derechos de adquisición preferente y retracto en las segundas y sucesivas transmisiones, explicitando que la contraprestación que debe abonar la Administración no puede superar el precio máximo normativamente establecido. Y, dado que la finalidad última del sistema es evitar transmisiones fraudulentas y permitir recuperar y ampliar el parque de vivienda de protección oficial para hacer frente a las necesidades existentes, la nueva regulación admite la posibilidad de que la Administración ejerza los derechos en beneficio de terceros, ya sea un ente instrumental, una entidad sin ánimo de lucro dedicada al alojamiento social o una persona inscrita en el Registro de Solicitantes de Vivienda de Protección Oficial. También se explicita que la sujeción a los derechos de adquisición preferente y retracto se mantiene a lo largo de todo el plazo de calificación de la vivienda como protegida. Finalmente, en relación a las personas ocupantes de las viviendas protegidas, el capítulo V establece la especificidad del desahucio administrativo como instrumento eficiente de actuación ante determinadas conductas anómalas.

VII

El régimen sancionador es objeto de regulación en el título VI, que establece que, con carácter general, las funciones inspectoras de la Administración deben poder llevarse a cabo con garantías y reconoce el valor probatorio de la actuación de los agentes dedicados a esta función, que deben poder tener acceso a los inmuebles para realizar las actuaciones que les corresponden.

Las medidas sancionadoras aplicables no se reducen a la tradicional multa, sino que también incluyen la posibilidad de clausurar un inmueble, inhabilitar a los infractores o suspender la inscripción de los agentes inmobiliarios en el registro creado a tal efecto. Además, se regula la posibilidad de adoptar medidas provisionales que permitan asegurar la eficacia de la resolución final del expediente sancionador.

Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves, y para cada uno de estos grados se establece una lista de conductas que deben permitir conseguir un mayor rigor en la actuación de los particulares en materia de vivienda.

VIII

La Ley dedica especial atención a la necesaria colaboración de profesionales de notarías y registros de la propiedad, en cumplimiento de sus funciones públicas y en garantía del ejercicio correcto de los derechos y obligaciones establecidos por la Ley. Para facilitar la tarea de estas personas, el título VII establece una relación de los supuestos en que es especialmente necesario su conocimiento y control para evitar que se produzcan transmisiones o cesiones de uso que no respeten los preceptos legales y se hagan al margen del control administrativo establecido en defensa del interés general.

Entre las disposiciones adicionales, cabe destacar la relativa a la necesidad de que el Estado adopte medidas que contribuyan a cumplir mejor los objetivos y finalidades de la Ley; medidas que van desde la regulación de la actividad profesional de los agentes vinculados con la vivienda hasta aspectos de fiscalidad, que se consideran necesarios para potenciar el papel de la vivienda de protección oficial y la rehabilitación de las viviendas, así como la plena asunción por la presente ley, en su ámbito específico de aplicación, de las medidas de fomento de las cooperativas a que se refieren tanto su legislación específica como otras disposiciones, de acuerdo con el mandato de adecuación legislativa y de fomento de dichas sociedades que establecen el artículo 129.2 de la Constitución y el artículo 124 del Estatuto de autonomía. Asimismo, se compromete la creación de un observatorio del hábitat y la segregación urbana como espacio de análisis y valoración de la realidad social y económica en materia de vivienda.

Las disposiciones transitorias inciden en cuestiones como los umbrales de sobreocupación aplicables en tanto no se produzca un desarrollo reglamentario específico, el régimen jurídico de las viviendas de protección oficial ya calificadas, las especificidades en las promociones de cooperativas o las normas transitorias aplicables al procedimiento sancionador.