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Comunicación de la Comisión - Orientaciones sobre el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la UE y sus familias, - Diario Oficial de la Unión Europea, de 22-12-2023

Tiempo de lectura: 314 min

Ambito: DOUE

Órgano emisor: COMISIÓN EUROPEA

Boletín: Diario Oficial de la Unión Europea Número 0

F. Publicación: 22/12/2023

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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Orientaciones sobre el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la UE y sus familias

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(C/2023/1392)

Índice

1Introducción4

2Beneficiarios (artículos 2 y 3 de la Directiva 2004/38/CE).6

2.1Ciudadanos de la Unión6

2.1.1Normas generales6

2.1.2Nacionales retornados6

2.1.3Trabajadores fronterizos, trabajadores por cuenta propia transfronterizos y prestadores de servicios transfronterizos7

2.1.4Personas con doble nacionalidad7

2.2Miembros de la familia y otros beneficiarios10

2.2.1Consideraciones generales10

2.2.2Miembros de la familia nuclear10

2.2.3Miembros de la familia extensa16

2.2.4Documentos justificativos para acreditar el vínculo de parentesco con el ciudadano de la Unión21

3Derecho de salida y entrada (artículos 4 y 5 de la Directiva 2004/38/CE)22

3.1Derecho de salida y entrada22

3.1.1Ciudadanos de la Unión22

3.1.2Miembros de la familia que no son ciudadanos de la Unión22

3.1.3Requisitos aplicables a los documentos de viaje23

3.1.4Formato de los documentos de identidad de los ciudadanos de la Unión23

3.1.5El Manual práctico para guardias de fronteras (Manual Schengen)23

3.1.6Ausencia de documentos de viaje23

3.1.7Denegación de entrada y salida24

3.2Exención de la obligación de visado para miembros de la familia que no son ciudadanos de la Unión24

3.3Normas sobre visados26

4Derecho de residencia por un período de hasta tres meses (artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE)27

5Derecho de residencia por más de tres meses para los ciudadanos de la Unión y trámites administrativos (artículos 7, 8, 14 y 22 de la Directiva 2004/38/CE)28

5.1Trabajadores por cuenta ajena y trabajadores por cuenta propia28

5.1.1Definición de trabajador por cuenta ajena y de trabajador por cuenta propia28

5.1.2Mantenimiento de la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia29

5.1.3Ciudadanos de la Unión que trabajan para organizaciones internacionales o con estatuto diplomático o consular30

5.2Estudiantes y ciudadanos de la Unión económicamente inactivos30

5.2.1Recursos suficientes30

5.2.2Seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos34

5.2.3Estudiantes35

5.2.4Personas que ejercen efectivamente la custodia de ciudadanos menores de la Unión36

5.3Documentos justificativos para la obtención de un certificado de registro36

5.4Plazos de tramitación para la expedición de certificados de registro37

5.5Sistemas de registro de población37

6Derecho de residencia de los solicitantes de empleo [artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38/CE]38

7Derecho de residencia por más de tres meses y trámites administrativos para los miembros de la familia que sean nacionales de un Estado tercero, y derecho a trabajar (artículos 7, 9 a 11, 22 y 23 de la Directiva 2004/38/CE)39

7.1Documentos justificativos para la expedición de tarjetas de residencia39

7.2Plazos de tramitación para la expedición de tarjetas de residencia41

8Mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la familia en caso de fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión y en caso de divorcio, anulación del matrimonio o fin de la unión registrada (artículos 12 y 13 de la Directiva 2004/38/CE)42

8.1Situaciones que dan derecho al posible mantenimiento del derecho de residencia42

8.2Derecho mantenido42

8.3Condiciones para mantener el derecho de residencia42

9Residencia permanente (artículos 16 a 21 de la Directiva 2004/38/CE)44

9.1El requisito de residencia legal44

9.2Cálculo del período continuado de residencia legal de cinco años45

9.3Pérdida del derecho de residencia permanente46

9.4Documentos justificativos46

9.5Plazos de tramitación47

10Derecho a trabajar (artículo 23 de la Directiva 2004/38/CE)47

11Derecho a la igualdad de trato (artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE)48

11.1Derecho a la igualdad de acceso a las prestaciones de asistencia social: contenido y condiciones49

11.1.1Contenido de la asistencia social49

11.1.2Categorías de personas que tienen derecho a las mismas prestaciones de asistencia social que los nacionales del Estado miembro de acogida49

11.1.3Categorías de personas a las que se puede denegar el acceso a las mismas prestaciones de asistencia social que están disponibles para los nacionales del Estado miembro de acogida50

11.2Relación entre el artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE y el Reglamento (UE) n.º 492/201151

11.3Relación entre el artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE y el Reglamento (CE) n.º 883/2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social52

11.4Derecho a la igualdad de acceso a la asistencia sanitaria: contenido y condiciones54

12Documentos de residencia (artículos 8, 10, 19, 20 y 25 de la Directiva 2004/38/CE)55

12.1Certificados de registro y documentos acreditativos de la residencia permanente expedidos a ciudadanos de la Unión [artículos 8 y 19 de la Directiva 2004/38/CE y artículo 6 del Reglamento (CE) n.º 2019/1157]: formato, información mínima y período de validez55

12.2Tarjetas de residencia y tarjetas de residencia permanente expedidas a miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro [artículos 10 y 20 de la Directiva 2004/38/CE y artículos 7 y 8 del Reglamento (CE) n.º 2019/1157]: formato yperíodo de validez55

12.3Naturaleza y efectos de los documentos de residencia (artículo 25 de la Directiva 2004/38/CE)56

12.4Múltiples estatutos de residencia o inmigración de los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro57

13Limitaciones del derecho a circular y residir libremente por razones de orden público, seguridad pública o salud pública (artículos 27, 28 y 29 de la Directiva 2004/38/CE)57

13.1Limitaciones del derecho a circular y residir libremente por razones de orden público y seguridad pública58

13.1.1Orden público y seguridad pública58

13.1.2Conducta personal y amenaza59

13.1.3Evaluación de la proporcionalidad61

13.1.4Medidas preventivas64

13.2Limitaciones del derecho a circular y residir libremente por razones de salud pública65

14Restricciones por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública (artículo 15 de la Directiva 2004/38/CE)67

15Garantías procesales (artículos 30 a 33 de la Directiva 2004/38/CE)68

16Fraude y abuso (artículo 35 de la Directiva 2004/38/CE)70

16.1Consideraciones generales70

16.2Fraude71

16.3Abuso71

16.4Matrimonios de conveniencia72

16.5Abuso por parte de nacionales retornados72

16.6Medidas y sanciones contra el abuso y el fraude72

17Publicidad y difusión de información (artículo 34 de la Directiva 2004/38/CE)72

18Derecho de residencia de los miembros de la familia de los nacionales retornados73

19Jurisprudencia del asunto Ruiz Zambrano76

19.1Disfrute efectivo de la esencia de los derechos como ciudadanos de la Unión77

19.2Relación de dependencia78

19.3Estancias basadas en el artículo 20 del TFUE y adquisición de la residencia permanente80

19.4Sobre la posibilidad de limitar un derecho de residencia derivado basado en el artículo 20 del TFUE80

1 Introducción

El artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TFUE») confiere el estatuto de ciudadano de la Unión Europea a toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. Con arreglo a esta disposición, los ciudadanos de la Unión disfrutan de los derechos y están sujetos a las obligaciones que establecen los Tratados. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el Tribunal de Justicia») ha declarado reiteradamente que la ciudadanía de la Unión tiene la vocación de «convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros» (1).

El artículo 21, apartado 1, del TFUE establece que todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. Las limitaciones y condiciones respectivas figuran en la Directiva 2004/38/CE, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (en lo sucesivo, «Directiva 2004/38/CE») (2). Dado que el TFUE también consagra la libre circulación de los trabajadores (artículo 45), la libertad de establecimiento (artículo 49) y la libre prestación de servicios (artículo 56), la Directiva 2004/38/CE también hace efectivas dichas libertades.

Además, el derecho a circular y residir libremente es un derecho fundamental consagrado en el artículo 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta de los Derechos Fundamentales»).

Como se anunció en el Informe sobre la ciudadanía de 2020 (3), el objetivo de la presente Comunicación (en lo sucesivo, «la presente Comunicación») es contribuir a una aplicación más eficaz y uniforme de la legislación en materia de libre circulación en toda la UE y proporcionar así una mayor seguridad jurídica a los ciudadanos de la Unión que ejercen sus derechos de libre circulación.

La presente Comunicación se centra principalmente en la aplicación de la Directiva 2004/38/CE.

Además, existen circunstancias en las que, aunque la Directiva 2004/38/CE no se aplica directamente a los hechos de un caso concreto, se ha reconocido no obstante que sus disposiciones son aplicables por analogía, en combinación con los artículos 20 y 21 del TFUE.

Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha reconocido en su sentencia en el asunto Ruiz Zambrano (4) que el artículo 20 del TFUE puede constituir una base específica para conceder a los progenitores y cuidadores de menores de la Unión que no sean ciudadanos de la Unión un derecho derivado de residencia en el Estado miembro del que son nacionales dichos menores, cuando estos no hayan ejercido sus derechos de libre circulación.

En vista de estos acontecimientos, la presente Comunicación ofrece también algunas orientaciones sobre las aplicaciones específicas de los artículos 20 y 21 del TFUE.

Cuando se considera procedente, se incluyen algunas orientaciones y referencias a los documentos pertinentes de la Comisión Europea sobre la libre circulación de trabajadores, trabajadores por cuenta propia y prestadores de servicios.

La presente Comunicación se basa en las «Orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la Directiva 2004/38/CE» (5) de 2009, así como en la Comunicación de la Comisión de 2013 titulada «Libre circulación de los ciudadanos de la UE y de sus familias: cinco medidas clave» (6), y las sustituye. A menos que se establezca otra cosa en la presente Comunicación, también sustituye a la Comunicación de la Comisión de 1999 relativa a las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (7).

La presente Comunicación también tiene por objeto proporcionar orientaciones actualizadas a todas las partes interesadas y apoyar la labor de las autoridades nacionales, los órganos jurisdiccionales y los profesionales de la justicia.

En los casos en que las citas del texto de la Directiva 2004/38/CE o de las sentencias del Tribunal de Justicia contienen resaltados visuales, la Comisión ha añadido este resaltado con fines enfáticos.

Se recuerda que la Directiva 2004/38/CE debe interpretarse y aplicarse de conformidad con los derechos fundamentales, en especial el derecho al respeto a la vida privada y familiar, el principio de no discriminación, los derechos del niño y el derecho a la tutela judicial efectiva, como se garantiza en la Carta de los Derechos Fundamentales y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), según proceda (8). Además, como parte de los derechos del niño, al aplicar la Directiva 2004/38/CE, los Estados miembros siempre deben tener en cuenta el interés superior del niño como consideración primordial, tal como se establece en la Carta de los Derechos Fundamentales y en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989.

En este contexto, al aplicar el principio de no discriminación, las autoridades nacionales prestarán especial atención —entre otros aspectos, pero no de manera exclusiva— a las personas con un origen étnico o racial minoritario y tendrán en cuenta los instrumentos pertinentes; véanse, por ejemplo, la Directiva sobre igualdad racial (9), el Plan de Acción de la UE Antirracismo para 2020-2025 (10) impulsado por la Comisión, el Marco estratégico de la UE para la igualdad, la inclusión y la participación de los gitanos (11) impulsado por la Comisión y la Recomendación del Consejo de 2021 sobre la igualdad, la inclusión y la participación de la población gitana (12).

La Comisión recuerda asimismo a los Estados miembros que estos derechos fundamentales, en particular el derecho a la vida privada y familiar, los derechos del niño y la prohibición de la discriminación por motivo de orientación sexual, protegen por igual a los ciudadanos LGBTIQ (13) y a los miembros de sus familias. La Estrategia para la Igualdad de las Personas LGBTIQ de la Comisión anunció que la presente Comunicación reflejaría la diversidad de las familias y contribuiría a facilitar el ejercicio de los derechos de libre circulación para todas las familias, incluidas las familias arcoíris. La presente Comunicación apoyará la aplicación rigurosa de las normas de libre circulación por parte de las autoridades nacionales, independientemente de la orientación sexual, la identidad o expresión de género y las características sexuales, en consonancia con la Estrategia para la Igualdad de las Personas LGBTIQ 2020-2025 (14) de la Comisión.

Dado que la Directiva 2004/38/CE está incorporada al Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE), la presente Comunicación también es pertinente para la interpretación y aplicación de la Directiva 2004/38/CE en las relaciones con Islandia, Liechtenstein y Noruega (15). Por lo tanto, debe entenderse que las referencias a la UE, a la Unión Europea o a la Unión abarcan también estos Estados y a sus nacionales, cuando proceda.

La presente Comunicación está concebida estrictamente como un documento de orientación; solamente el texto de la propia legislación de la UE, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia, tiene validez jurídica. La presente Comunicación tiene en cuenta las resoluciones del Tribunal de Justicia publicadas hasta el 2 de octubre de 2023 y las orientaciones que se ofrecen podrán modificarse posteriormente con arreglo a la evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Las opiniones expresadas en este documento se entienden sin perjuicio de la postura que la Comisión pueda adoptar ante el Tribunal de Justicia. La información que contiene este documento es solo de carácter general y no se dirige específicamente a personas o entidades concretas. Ni la Comisión ni ninguna persona que actúe en su nombre serán responsables de cualquier uso que pudiera hacerse de dicha información.

2 Beneficiarios (artículos 2 y 3 de la Directiva 2004/38/CE).

2.1 Ciudadanos de la Unión

2.1.1 Normas generales

La Directiva 2004/38/CE (16) se aplica solamente a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia que le acompañen o se reúnan con él.

Ejemplo:

T., ciudadana de un tercer país, reside en un Estado miembro. Desea reunirse allí con su cónyuge, nacional de un tercer país. Dado que en este ejemplo no está implicado ningún ciudadano de la Unión, la pareja no puede beneficiarse de los derechos derivados de la Directiva 2004/38/CE.

Los ciudadanos de la Unión que residen en el Estado miembro del que son nacionales no se benefician normalmente de los derechos concedidos por el Derecho de la Unión en materia de libre circulación de personas, y sus familiares de terceros países están sujetos a las normas nacionales de inmigración (17).

Ejemplos:

—P. reside en el Estado miembro del que es nacional. No ha residido antes en ningún otro Estado miembro. Cuando desea traer a su cónyuge, originaria de un tercer país, la pareja no puede beneficiarse de los derechos en virtud de la Directiva 2004/38/CE y depende totalmente del Estado miembro en cuestión establecer normas sobre el derecho de los cónyuges de terceros países a reunirse con sus propios nacionales.

—L. posee la nacionalidad del Estado miembro A. Reside en un país no perteneciente a la UE desde hace 5 años. Ahora viaja al Estado miembro B, al que tiene intención de mudarse; en este caso se aplica la Directiva 2004/38/CE.

Sin embargo, como se explica con más detalle a continuación, los ciudadanos de la Unión que vuelven al Estado miembro del que son nacionales después de residir en otro Estado miembro (18), y en determinadas circunstancias también los ciudadanos de la Unión que han ejercido su derecho a la libre circulación en otro Estado miembro sin residir en él (19) (por ejemplo, prestando servicios en otro Estado miembro sin residir en él), se benefician también de las normas sobre la libre circulación de personas (véanse las secciones 2.1.2 - Returning nationals y 2.1.3 - Frontier workers, cross-border self-employed persons and cross-border service providers). También se aplican normas específicas a las personas con doble nacionalidad (véase la sección 2.1.4 - Dual nationals).

2.1.2 Nacionales retornados

El Tribunal de Justicia ha declarado que el Derecho de la Unión no solo se aplica y confiere derechos a los ciudadanos de la Unión que ejercen su derecho a circular y residir libremente en un Estado miembro distinto de aquel del que son nacionales, sino que también se aplica a los ciudadanos de la Unión que regresan al Estado miembro del que son nacionales tras haber ejercido su derecho a la libre circulación residiendo en otro Estado miembro (20).

Si bien la entrada y la residencia de los ciudadanos de la Unión en el Estado miembro del que son nacionales se rigen por el Derecho nacional, los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión retornado pueden obtener un derecho derivado de residencia en el Estado miembro de nacionalidad de dicho ciudadano de la Unión amparándose en las normas sobre la libre circulación de personas. Sin embargo, como ha desarrollado la jurisprudencia, esta posibilidad está sujeta al cumplimiento de las condiciones que se explican con más detalle en la sección 18 - Right of residence of the family members of returning nationals.

2.1.3 Trabajadores fronterizos, trabajadores por cuenta propia transfronterizos y prestadores de servicios transfronterizos

a) Cuando los trabajadores fronterizos o los trabajadores por cuenta propia transfronterizos posean una nacionalidad distinta de la de su Estado miembro de residencia

Los trabajadores fronterizos son trabajadores de la UE que no residen en el Estado miembro en el que trabajan, y los trabajadores por cuenta propia transfronterizos son ciudadanos de la Unión que ejercen una actividad por cuenta propia en un Estado miembro pero residen en otro Estado miembro.

Si poseen una nacionalidad distinta de la de su Estado miembro de residencia, están sujetos al Derecho de la Unión en ambos países (como trabajadores móviles por cuenta propia o por cuenta ajena en el Estado miembro en el que trabajan o ejercen su actividad por cuenta propia y, sobre la base de la Directiva 2004/38/CE, como personas autosuficientes en el Estado miembro de residencia).

b) Cuando los trabajadores fronterizos o los prestadores de servicios transfronterizos residan en el Estado miembro del que son nacionales

Los prestadores de servicios transfronterizos y los trabajadores fronterizos que residen en el Estado miembro del que son nacionales no están cubiertos por la Directiva 2004/38/CE, pero pueden acogerse a los artículos 56 y 45 del TFUE, respectivamente. Más concretamente, en el asunto Carpenter (21) el Tribunal de Justicia dictaminó que los prestadores de servicios de la Unión establecidos en el Estado miembro del que son nacionales pero que prestan servicios a destinatarios establecidos en otros Estados miembros pueden invocar la libre prestación de servicios (artículo 56 TFUE) para obtener un derecho de residencia para su cónyuge en el Estado miembro del que son nacionales. En efecto, aunque la Directiva 2004/38/CE no es aplicable a tal situación, el Tribunal de Justicia consideró que puede conferirse un derecho de residencia derivado si la denegación de tal derecho disuadiera a los prestadores de servicios de la Unión de ejercer sus derechos (22). La jurisprudencia del asunto Carpenter se ha ampliado para abarcar, sobre la base de la libre circulación de trabajadores (artículo 45 del TFUE), la situación de los ciudadanos de la Unión que son trabajadores transfronterizos y residen en el Estado miembro del que son nacionales (23).

Esto significa que se debe evaluar en cada situación concreta si la concesión de un derecho de residencia derivado al miembro de la familia de un ciudadano de la Unión es necesaria para «garantizar a este último el ejercicio efectivo de la libertad fundamental» (libre circulación de trabajadores o libre prestación de servicios) (24). Corresponde, pues, a las autoridades competentes determinar si una denegación disuadiría a un ciudadano de la Unión de ejercer efectivamente tales libertades (25).

2.1.4 Personas con doble nacionalidad

Existe jurisprudencia que permite identificar casos en los que una persona con doble nacionalidad y los miembros de su familia están cubiertos por la Directiva 2004/38/CE y casos en que su situación se rige por el Derecho nacional.

a) Personas con doble nacionalidad de la UE o nacionales de la UE o de terceros países que residen en un Estado miembro distinto de aquel del que son nacionales

Estas personas con doble nacionalidad están incluidas en el ámbito de aplicación personal de la Directiva 2004/38/CE.

Ejemplos:

—A. posee las nacionalidades del Estado miembro A y del Estado miembro B y reside en el Estado miembro C. Esta persona está incluida en el ámbito de aplicación personal de la Directiva 2004/38/CE.

—L. posee la nacionalidad del Estado miembro A. También posee la nacionalidad de un país no perteneciente a la UE. Reside en el Estado miembro B. Esta persona está incluida en el ámbito de aplicación personal de la Directiva 2004/38/CE.

b) Personas con doble nacionalidad de la UE, ya sea por nacimiento o naturalización, que se han trasladado para residir en uno de los Estados miembros de los que son nacionales

Los ciudadanos de la Unión que se trasladan para residir en un Estado miembro del que son nacionales no son beneficiarios de la Directiva 2004/38/CE y su residencia se rige por el Derecho interno del Estado miembro de acogida. Sin embargo, quienes han ejercido su derecho a la libre circulación con arreglo al artículo 21 del TFUE al trasladarse para residir en el Estado miembro de acogida del que también son nacionales tienen un derecho permanente a llevar allí una vida familiar normal junto con los miembros de su familia. Por consiguiente, la Directiva 2004/38/CE se aplica, por analogía, a los miembros de su familia (26).

Ejemplos:

—Y. posee tanto la nacionalidad del Estado miembro A como la del Estado miembro B desde su nacimiento. Residió en el Estado miembro A hasta 2020. Aquel año se trasladó al Estado miembro B con su cónyuge, nacional de un país no perteneciente a la UE. Desde entonces ha trabajado en el Estado miembro B. En este último Estado miembro, Y. no entra en el ámbito de aplicación personal de la Directiva 2004/38/CE. Su residencia se rige por el Derecho interno. No obstante, la Directiva 2004/38/CE se aplica, por analogía, a su cónyuge.

—Z. posee la nacionalidad del Estado miembro A desde su nacimiento. En 2010 se trasladó al Estado miembro B, en el que reside desde entonces con arreglo a las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE. En 2017 adquirió la nacionalidad del Estado miembro B, conservando al mismo tiempo la nacionalidad del Estado miembro A y, por lo tanto, ya no está cubierto en el Estado miembro B por el ámbito de aplicación personal de la Directiva 2004/38/CE. En 2020 contrajo matrimonio con un ciudadano de un país no perteneciente a la UE. La Directiva 2004/38/CE se aplica, por analogía, a su cónyuge.

c) Personas con doble nacionalidad (de un país de la UE y de un tercer país) que llegaron al Estado miembro de acogida como nacionales de un tercer país, posteriormente se naturalizaron y más tarde el país del que eran nacionales inicialmente se adhirió a la UE

Tras obtener la nacionalidad de su Estado miembro de acogida, estos ciudadanos no se convierten en beneficiarios de la Directiva 2004/38/CE en el Estado miembro de acogida por el mero hecho de que el otro Estado del que sean nacionales se adhiera a la UE. Su residencia en el Estado miembro de acogida sigue rigiéndose por el Derecho interno de dicho Estado.

Sin embargo, dado que, desde el momento de la adhesión a la UE del otro Estado del que son nacionales, son nacionales de un Estado miembro y residen legalmente en el territorio de otro, su situación entra dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión (27). En virtud del artículo 21 del TFUE, disfrutan del derecho a llevar una vida familiar normal junto con los miembros de su familia en el Estado miembro de acogida. Por consiguiente, la Directiva 2004/38/CE se aplica, por analogía, a los miembros de su familia (28).

Ejemplo:

M. posee la nacionalidad del Estado A (un país no perteneciente a la UE) desde su nacimiento. Hasta 2007, residía en el Estado A. En 2007 se trasladó al Estado miembro B, en el que ha residido desde entonces como trabajador por cuenta propia. En 2009 contrajo matrimonio con una ciudadana de un país no perteneciente a la UE. Hasta 2012, residía como nacional de un tercer país de conformidad con la legislación nacional del Estado miembro B. En 2012 obtuvo la nacionalidad del Estado miembro B y se convirtió en ciudadano de la UE (por lo que tiene doble nacionalidad: de un país de la UE y de un tercer país). En 2013, el Estado A se adhirió a la UE y M. se convirtió en nacional de dos Estados de la UE. La residencia de M. en el Estado miembro B no entra en el ámbito de aplicación de la Directiva. Sin embargo, la Directiva 2004/38/CE se aplica, por analogía, a su esposa.

d) Personas con doble nacionalidad (de un país de la UE y de un tercer país) que llegaron al Estado miembro de acogida como nacionales de terceros países, posteriormente el país del que eran nacionales inicialmente se adhirió a la UE y más tarde se naturalizaron en el Estado miembro de acogida

Cuando no exista ninguna disposición transitoria relativa a la aplicación al nuevo Estado miembro de las disposiciones jurídicas de la UE en materia de libre circulación de personas en la correspondiente acta relativa a las condiciones de adhesión, estos ciudadanos, desde el momento de la adhesión a la UE de su Estado de nacionalidad inicial, podrán acogerse a las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE en lo que respecta a los períodos de residencia anteriores a la adhesión, siempre que cumplan las condiciones pertinentes durante su residencia en el Estado miembro de acogida como nacionales de un tercer país. Las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE pueden aplicarse a los efectos actuales y futuros de las situaciones de dichos ciudadanos y de los miembros de sus familias surgidas antes de la adhesión (29).

Sin embargo, una vez que obtienen la nacionalidad del Estado miembro de acogida, estos ciudadanos dejan de ser beneficiarios de la Directiva 2004/38/CE y su residencia se rige por el Derecho interno del Estado miembro de acogida. Sin embargo, dado que han ejercido su derecho a la libre circulación en virtud del artículo 21 del TFUE en el Estado miembro de acogida del que ahora también son nacionales, disfrutan del derecho a llevar una vida familiar normal en él junto con los miembros de sus familias. Por consiguiente, la Directiva 2004/38/CE se aplica, por analogía, a los miembros de su familia (30).

Ejemplo:

L. posee la nacionalidad del Estado A (un país no perteneciente a la UE) desde su nacimiento. Hasta 2007 residía en el Estado A; desde 2009 reside en el Estado miembro B como trabajador. En 2013, el Estado A se adhirió a la UE. En 2014, obtuvo la nacionalidad del Estado miembro B y se convirtió en una persona con doble nacionalidad (de dos Estados miembros de la UE). En 2022, su madre dependiente, nacional de un país no perteneciente a la UE, desea reunirse con él en el Estado miembro B. Una vez obtenida la nacionalidad del Estado miembro B, la residencia de L. en dicho Estado dejó de estar cubierta por la Directiva 2004/38/CE. No obstante, la citada Directiva se aplica, por analogía, a su madre dependiente.

e) Personas con doble nacionalidad de Estados miembros de la Unión que siempre han residido en uno de los Estados miembros de los que son nacionales y nunca han ejercido sus derechos de libre circulación

Estos ciudadanos no están cubiertos por la Directiva 2004/38/CE (31). Se trata de una situación puramente interna.

Ejemplo:

Y. posee tanto la nacionalidad del Estado miembro A como la del Estado miembro B desde su nacimiento. Está casada con un ciudadano de un país no perteneciente a la UE. Siempre ha residido en el Estado miembro A. La Directiva 2004/38/CE no se aplica a su residencia en el Estado miembro A.

f) Personas con doble nacionalidad (de un Estado miembro de la UE y de un tercer país) que llegaron al Estado miembro de acogida como nacionales de terceros países y que posteriormente se naturalizan en ese Estado miembro de acogida

Estos ciudadanos no están cubiertos por la Directiva 2004/38/CE. Se trata de una situación puramente interna.

Ejemplo:

Y. es nacional de un país no perteneciente a la UE. Reside en el Estado miembro A desde 2015. En 2020 obtuvo la nacionalidad del Estado miembro A. En 2022, su hija de 16 años, nacional de un país no perteneciente a la UE, desea reunirse con él en el Estado miembro A. La Directiva 2004/38/CE no se aplica a su residencia en el Estado miembro A.

2.2 Miembros de la familia y otros beneficiarios

2.2.1 Consideraciones generales

Los miembros de la familia, tal como se definen en la Directiva 2004/38/CE (aunque no sean nacionales de un Estado miembro de la UE) están cubiertos por la Directiva 2004/38/CE.

El derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión no tendría ningún efecto útil en ausencia de disposiciones complementarias que garantizan que los ciudadanos de la Unión pueden estar acompañados por sus familias (32). Por consiguiente, la Directiva 2004/38/CE establece un derecho derivado a la libre circulación de los miembros de la familia de los ciudadanos de la Unión.

En principio, la Directiva 2004/38/CE se aplica solo a los ciudadanos de la Unión que se trasladen a un Estado miembro distinto del Estado miembro del que sean nacionales o que ya residan en ese Estado miembro (es decir, el ciudadano de la Unión ejerce o ha ejercido ya su derecho de libre circulación) (33). Esto significa que, para evaluar si un miembro de la familia está cubierto por la Directiva 2004/38/CE, debe analizarse en primer lugar si el ciudadano de la Unión del que el miembro de la familia puede obtener derechos se encuentra en una situación cubierta por la Directiva.

Por lo que se refiere a la acreditación del estado civil, el Tribunal de Justicia ha aclarado que «las autoridades administrativas y judiciales de un Estado miembro están obligadas a respetar las certificaciones y documentos análogos relativos al estado civil de las personas que emanen de las autoridades competentes de los demás Estados miembros, a menos que existan indicios concretos, referidos al caso de que se trate, que hagan dudar seriamente de su exactitud» (34). Esto se aplica a los documentos relativos a un ciudadano de la Unión o que acrediten un vínculo de parentesco con un ciudadano de la Unión. Esta aceptación no requiere ningún reconocimiento formal de los vínculos de parentesco en el Derecho de los demás Estados miembros (35). Esto también se aplica a efectos de la Directiva 2004/38/CE. Por lo tanto, vínculos tales como los matrimonios y la paternidad entre personas del mismo sexo, debidamente acreditados a través de un certificado expedido por un Estado miembro, deben ser aceptados por los demás Estados miembros a efectos de la Directiva 2004/38/CE y del Derecho de la Unión, aun cuando dichos vínculos no estén legalmente previstos en el Derecho interno (36). Los requisitos establecidos en el Derecho del Estado miembro de acogida, incluida la posesión de un certificado de nacimiento expedido con arreglo a dicho Derecho, no se pueden imponer para permitir el ejercicio de los derechos derivados del Derecho de la Unión por las parejas compuestas por personas del mismo sexo y por sus hijos (37).

2.2.2 Miembros de la familia nuclear

Los miembros de la familia «nuclear», enumerados en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE, tienen un derecho automático de entrada y residencia, independientemente de su nacionalidad. En el artículo 2, punto 2, se enumeran las personas siguientes:

—el cónyuge;

—la pareja con la que el ciudadano de la Unión ha celebrado una unión registrada, con arreglo a la legislación de un Estado miembro, si la legislación del Estado miembro de acogida otorga a las uniones registradas un trato equivalente a los matrimonios;

—los descendientes directos menores de 21 años o a cargo y los del cónyuge o de la pareja según lo definido anteriormente;

—los ascendientes directos a cargo y los del cónyuge o de la pareja según lo definido anteriormente.

Los «miembros de la familia» cubiertos por la Directiva 2004/38/CE corresponden a los «miembros de la familia» cubiertos por el Reglamento (UE) n.º 492/2011 relativo a la libre circulación de los trabajadores (38). Esto significa que los miembros de la familia de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia no solo se benefician de la aplicación de las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE, sino también de la aplicación de las disposiciones del Reglamento (UE) n.º 492/2011 relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión (39) (véase la sección 11.2 - Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EU) No 492/2011 para obtener más información).

Además de las personas enumeradas en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38/CE, de la jurisprudencia se desprende que se debe reconocer a los ciudadanos de terceros países que ejercen efectivamente la custodia de ciudadanos menores de la Unión que ejerzan sus derechos de libre circulación (las personas que tienen a su cargo a dichos ciudadanos menores de la Unión) un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, ya que de lo contrario se privaría de todo efecto útil al derecho de residencia del menor (véase la sección 2.2.2.5 - Primary carers of minor EU citizens).

2.2.2.1 Cónyuges

Los matrimonios válidamente contraídos en cualquier lugar del mundo deben reconocerse en principio a efectos de la aplicación de la Directiva 2004/38/CE. Los matrimonios forzados, en los que una o ambas partes contraen matrimonio sin su consentimiento o contra su voluntad, no están protegidos por el Derecho internacional (40) ni por el Derecho de la Unión. Los matrimonios forzados deben distinguirse de los matrimonios concertados, en los que ambas partes consienten plena y libremente al matrimonio, aunque un tercero realice la elección de la pareja, y de los matrimonios de conveniencia, que se definen en la sección 16.4 - Marriages of convenience.

Los Estados miembros no están obligados a reconocer los matrimonios polígamos (41), contraídos legalmente en un tercer país, que pueden estar en conflicto con su propio ordenamiento jurídico (42). Esto se entiende sin perjuicio de la obligación de tener en cuenta los intereses de los hijos de estos matrimonios.

El Tribunal de Justicia aclaró en el asunto Coman que el término «cónyuge» al que se refiere la Directiva 2004/38/CE es neutro desde el punto de vista del género e incluye a los cónyuges en matrimonios entre personas del mismo sexo (43). Por lo tanto, el Derecho de la Unión se opone a que las autoridades de un Estado miembro denieguen derechos de entrada y residencia al cónyuge del mismo sexo de un ciudadano de la Unión amparándose en la falta de reconocimiento de los matrimonios entre personas del mismo sexo en dicho Estado miembro. En su sentencia, el Tribunal de Justicia se refirió específicamente a los matrimonios entre personas del mismo sexo celebrados en el Estado miembro de acogida.

El Tribunal de Justicia aclaró además en el asunto Coman que un cónyuge del mismo sexo, como miembro de la familia de un ciudadano móvil de la Unión, debe disfrutar de los derechos de entrada y residencia y de todos los derechos derivados del Derecho de la Unión (44) (como el derecho al trabajo y el derecho a la igualdad de trato (45)). Basta con el reconocimiento obligatorio del cónyuge como miembro de la familia en el contexto de la libre circulación. No es necesario que el matrimonio entre personas del mismo sexo esté reconocido en el Derecho interno (para más información, véanse las secciones 2.2.1 - General considerations y 2.2.4 - Supporting documents to attest the family relationship with the EU citizen).

En el asunto Coman, el Tribunal de Justicia no limitó su análisis a las disposiciones relativas a la libre circulación. Además, analizó las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE a la luz del derecho fundamental al respeto de la vida privada y familiar garantizado por la Carta de los Derechos Fundamentales e interpretado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sobre esta base, el Tribunal de Justicia concluyó que «de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos resulta que la relación que mantiene una pareja homosexual puede estar comprendida en el concepto de “vida privada” y en el de “vida familiar” del mismo modo que la de una pareja heterosexual que se encuentre en la misma situación». (46) La protección de la vida privada y de la vida familiar son elementos importantes que deben tenerse en cuenta para garantizar el correcto ejercicio de los derechos de libre circulación de las parejas en la que uno de los miembros sea una persona LGBTIQ.

El Tribunal de Justicia también ha aclarado que, para poder disfrutar del derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, los cónyuges deben residir en el mismo Estado miembro de acogida, pero que no se exige que vivan juntos en el mismo domicilio (47).

Además, una relación conyugal no puede considerarse disuelta mientras no haya sido extinguida por la autoridad competente, aunque los cónyuges vivan separados (48).

2.2.2.2 Parejas registradas

Actualmente no existe jurisprudencia que interprete el artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2004/38/CE.

Para que un miembro de una unión registrada sea considerado «miembro de la familia nuclear», la unión registrada debe cumplir las tres condiciones siguientes:

a) La unión registrada debe celebrarse «con arreglo a la legislación de un Estado miembro»

Las uniones registradas celebradas fuera de la UE no están cubiertas por la Directiva 2004/38/CE.

b) El Estado miembro de acogida otorga a la unión registrada un trato equivalente al matrimonio

Un Estado miembro de acogida que no contemple las uniones registradas en su Derecho interno no tendrá que reconocer una unión registrada celebrada en otro Estado miembro como equivalente al matrimonio.

c) La unión registrada cumple las condiciones establecidas en la legislación pertinente del Estado miembro de acogida

Los Estados miembros disfrutan de un cierto margen de discreción para definir qué uniones registradas consideran equivalentes a los matrimonios. Por lo tanto, una determinada unión registrada podría ser reconocida en un Estado miembro a efectos de la aplicación de la Directiva 2004/38/CE, pero no en otro Estado miembro.

Con el fin de lograr una mayor seguridad jurídica, la Comisión invita a cada Estado miembro a publicar en el sitio web Your Europe (49) una lista de las uniones registradas celebradas en otros Estados miembros que considere equivalentes al matrimonio y a mantenerla actualizada.

Si una unión registrada no cumple estas tres condiciones, el eventual derecho de entrada y residencia de la pareja debe evaluarse con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva 2004/38/CE.

Ejemplo:

T. es un nacional de un tercer país y P. es un ciudadano de la Unión que posee la nacionalidad del Estado miembro A. En 2020, celebraron una unión registrada con arreglo a la legislación del Estado miembro A. Ahora tienen la intención de trasladarse al Estado miembro B, que no contempla las uniones registradas en su Derecho interno. El Estado miembro B no tiene que reconocer la unión registrada. Sin embargo, debe evaluarse un eventual derecho de entrada y residencia de T. en virtud del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva 2004/38/CE.

2.2.2.3 Descendientes y ascendientes

El Tribunal de Justicia ha aclarado que el concepto de «descendiente directo» de un ciudadano de la Unión abarca cualquier relación parental, biológica o jurídica, y, por tanto, incluye tanto al hijo biológico como al adoptivo del ciudadano de la Unión (50). El artículo 2, punto 2, letra c), se refiere también al «descendiente directo» del cónyuge o de la pareja registrada del ciudadano de la Unión. En la misma línea, el artículo 2, punto 2, letra d), se refiere a los ascendientes a cargo del cónyuge o de la pareja registrada del ciudadano de la Unión.

El concepto de familiares directos en línea descendente y ascendente se extiende, por tanto, a las relaciones de adopción.

Por lo que se refiere a los hijos de progenitores del mismo sexo que ejercen su derecho a la libre circulación, el Tribunal de Justicia ha aclarado que, si uno de los progenitores es ciudadano de la Unión, todos los Estados miembros deben reconocer la filiación tal como se establezca en el certificado de nacimiento expedido por un Estado miembro a efectos del ejercicio de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión, sin exigir ningún trámite adicional. Esto se aplica con independencia del estatuto de dicha relación en el Derecho de otros Estados miembros y, en particular, en el Estado o Estados miembros de nacionalidad del menor. Esto «no supone que el Estado miembro del que es nacional la menor contemple en su Derecho nacional la parentalidad de personas del mismo sexo ni que reconozca, con fines distintos del ejercicio de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a la menor, el vínculo de filiación entre ella y las personas mencionadas como progenitoras en el certificado de nacimiento emitido por las autoridades del Estado miembro de acogida» (51). Dicho de otro modo, el reconocimiento obligatorio de la paternidad en el contexto de la libre circulación es suficiente. No es necesario que el Derecho interno reconozca la paternidad entre personas del mismo sexo para otros fines (52).

En el asunto Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», el Tribunal de Justicia también insistió en la importancia de los derechos fundamentales, en particular el derecho a la vida privada y familiar y los derechos del menor: «En la situación objeto del litigio principal, el derecho al respeto de la vida privada y familiar garantizado en el artículo 7 de la Carta y los derechos del niño garantizados en su artículo 24, en particular el derecho a que se tenga en cuenta el interés superior del niño como consideración primordial en todos los actos relativos a los niños, así como el derecho a mantener de forma periódica relaciones personales y contactos directos con sus dos progenitores, son fundamentales» (53). El Tribunal de Justicia concluyó su análisis centrándose en los derechos fundamentales, explicando que privar a un menor de su relación con uno de sus progenitores o dificultarla en el ejercicio de su derecho a la libre circulación sería contrario a los artículos 7 y 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales (54). Además, en virtud del Derecho de la Unión, no puede denegarse el reconocimiento de la filiación a efectos de los derechos que el Derecho de la Unión confiere al menor invocando el orden público alegando que los progenitores son del mismo sexo (55).

En cuanto al alcance del reconocimiento de la paternidad de personas del mismo sexo, el Tribunal de Justicia declaró en el asunto Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo» (56) que los Estados miembros están obligados a reconocer la paternidad a efectos de los derechos que el Derecho de la Unión confiere al menor. Algunos ejemplos de tales derechos, que han sido abordados expresamente por el Tribunal de Justicia, son la admisión en la educación (57), las becas (58) y la reducción de los costes del transporte público para las familias numerosas (59).

No existen restricciones en cuanto al grado de vinculación entre los ciudadanos de la Unión y sus ascendientes o descendientes. Esto significa, por ejemplo, que los nietos y los abuelos dependientes están cubiertos. Las autoridades nacionales pueden solicitar pruebas del vínculo de parentesco alegado (véase la sección 2.2.4 - Supporting documents to attest the family relationship with the EU citizen).

Cabe señalar que una relación legal entre un ciudadano móvil de la UE y un menor que no llegue a ser una filiación (por ejemplo, tutores legales y menores de acogida), pero que conduzca a la creación de una vida familiar real, goza de protección en virtud de la Directiva 2004/38/CE, siempre que esta relación pueda acreditarse debidamente. El menor no goza de un derecho automático de entrada y residencia en tal caso, pero el Estado miembro de acogida debe facilitar la entrada y la residencia del menor de conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE (60) (para ampliar la información, consúltese la sección 2.2.3 - Extended family members).

2.2.2.4 Descendientes directos y ascendientes directos a cargo

Según la jurisprudencia actual (61) del Tribunal de Justicia, la condición de miembro de la familia « a cargo » resulta de una situación de hecho que se caracteriza por que el ciudadano de la Unión o su cónyuge o pareja garantizan el apoyo material del miembro de la familia. La condición de miembro de la familia a cargo no presupone un derecho a una pensión alimenticia, y las razones de la dependencia son irrelevantes (62). No es necesario analizar si el miembro de la familia de que se trate podría, en teoría, mantenerse a sí mismo, por ejemplo, ejerciendo una actividad profesional remunerada. El hecho de que se considere que el miembro de la familia está bien situado para obtener un empleo y que tenga la intención de empezar a trabajar en el Estado miembro de acogida no afecta a la interpretación del requisito de estar «a cargo» (63).

En sus sentencias sobre el concepto de dependencia, el Tribunal de Justicia no hace referencia al nivel de vida para determinar la necesidad de ayuda financiera por el ciudadano de la UE.

La Directiva 2004/38/CE no establece ningún requisito en cuanto a la duración mínima de la dependencia o la cuantía del apoyo material proporcionado, siempre que la dependencia sea auténtica y de carácter estructural.

Para determinar si los miembros de la familia están a cargo, debe evaluarse en cada caso si, teniendo en cuenta su situación financiera y social, necesitan apoyo material para cubrir sus necesidades básicas en su país de origen o en el país de procedencia (es decir, no en el Estado miembro de acogida donde reside el ciudadano de la Unión). La determinación de si una persona está «a cargo» de un ciudadano de la Unión debe basarse en una evaluación de la situación en el momento en que el miembro de la familia pretende acompañar a dicho ciudadano de la Unión o reunirse con él (64).

Los miembros de la familia a cargo deben presentar pruebas documentales de su dependencia. Según ha confirmado el Tribunal de Justicia, las pruebas pueden aportarse por cualquier medio adecuado (65). Cuando el miembro de la familia en cuestión pueda aportar pruebas de su dependencia por un medio distinto de un certificado expedido por la autoridad pertinente del país de origen o del país de procedencia, el Estado miembro de acogida no podrá negarse a reconocer sus derechos. No obstante, el mero compromiso por parte del ciudadano de la Unión de ayudar al familiar de que se trate no basta por sí solo para establecer la existencia de una situación de dependencia. Sobre la evaluación de los documentos justificativos, véase la sección 7.1 - Supporting documents for issuing residence cards.

Ejemplos de pruebas que acreditan la dependencia:

—un documento expedido por la autoridad competente del país de origen o del país de procedencia del miembro de la familia a cargo que acredite que existe una situación de dependencia (66) ;

—prueba de los pagos regulares de una cantidad de dinero efectuados por el ciudadano de la UE al miembro de la familia a cargo durante un período significativo necesario para que el miembro de la familia a cargo pueda cubrir sus necesidades básicas en su país de origen o de procedencia (67) (esto significa que es necesario demostrar que se efectúan pagos regulares y que dichos pagos son necesarios para cubrir las necesidades básicas del miembro de la familia);

—pruebas de los pagos regulares de los costes básicos (por ejemplo, escuela, alojamiento, electricidad y agua) efectuados directamente por el ciudadano de la Unión durante un período considerable necesario para que el miembro de la familia a cargo pueda cubrir sus necesidades básicas en su país de origen o de procedencia (esto significa que debe demostrarse que se efectúan pagos regulares y que dichos pagos son necesarios para cubrir las necesidades básicas del miembro de la familia).

Ejemplos de pruebas que no pueden exigirse:

—certificados que acrediten que el miembro de la familia a cargo ha intentado conseguir un empleo, una prestación social en el país de origen o de procedencia del solicitante y/o alguna otra forma de subsistencia sin lograrlo (68) ;

—(si el ciudadano de la Unión ya reside en el Estado miembro de acogida) documento que acredite que el miembro de la familia estaba a cargo de dicho ciudadano de la Unión poco antes o en el momento en que este se estableció en el Estado miembro de acogida (69) .

No se exige que el miembro de la familia resida en el mismo país que el ciudadano de la Unión o estuviera a cargo de ese ciudadano de la Unión poco antes o en el momento en que este se estableció en el Estado miembro de acogida (70).

Ejemplo:

R. es ciudadano de un país no perteneciente a la UE. Siempre ha residido en un país que no pertenece a la Unión. Su hija, M., es una ciudadana de la Unión que posee la nacionalidad del Estado miembro A, en el que residió hasta 2016, año en que se trasladó al Estado miembro B. M. ha estado enviando pagos mensuales a R. para cubrir sus necesidades básicas desde 2018. En 2020, R. se trasladó al Estado miembro B y solicitó una tarjeta de residencia como miembro de la familia «ascendiente a cargo» con arreglo al artículo 2, punto 2, letra d). No se puede denegar a R. la tarjeta de residencia por no haber residido en el mismo país que su hija. Además, no se le puede denegar la tarjeta de residencia por el hecho de que su hija no estuviera a cargo de él poco antes o en el momento en que esta se estableció en el Estado miembro B.

Los miembros de la familia cuyo derecho de residencia se derive de su dependencia de un ciudadano móvil de la Unión no dejan de estar cubiertos por la Directiva cuando dejen de estar a cargo, por ejemplo, haciendo uso de los derechos que les confiere el artículo 23 para trabajar por cuenta propia o ajena en el Estado miembro de acogida (71).

Del mismo modo, los descendientes cuyo derecho de residencia se deriva del hecho de ser menores de 21 años siguen cubiertos por la Directiva 2004/38/CE cuando cumplen 21 años.

Ejemplo:

M. es ciudadano de un país no perteneciente a la UE. Desde septiembre de 2018, reside y estudia en un país que no pertenece a la Unión. Su madre, ciudadana de un país no perteneciente a la UE, y su padre, ciudadano de la Unión, residen en el Estado miembro A. En enero de 2020 empezaron a efectuar pagos mensuales a su hijo para sufragar sus estudios y sus necesidades básicas. M. se trasladó al Estado miembro A en octubre de 2020, cuando tenía 22 años, y solicitó una tarjeta de residencia como descendiente directo a cargo de un ciudadano de la Unión [artículo 2, punto 2, letra c)]. Obtuvo su tarjeta de residencia en diciembre de 2020. En febrero de 2021 comenzó a trabajar en el Estado miembro A y se independizó de sus progenitores, alquilando un piso en el Estado miembro A. En virtud del artículo 23 de la Directiva, al haber empezado a trabajar no se puede cuestionar el derecho de residencia de M. por el hecho de que, tras su traslado al Estado miembro A, ya no esté a cargo de sus progenitores.

2.2.2.5 Personas que ejercen efectivamente la custodia de ciudadanos menores de la Unión

El Tribunal de Justicia ha aclarado que los ciudadanos menores de la Unión gozan plenamente del derecho de libre circulación, a pesar de que no puedan decidir por sí mismos dónde residir o a qué lugar viajar: la capacidad de un ciudadano de la Unión para ser titular de los derechos garantizados por el Tratado y por el Derecho derivado en materia de libre circulación de las personas no puede supeditarse al requisito de que el interesado haya alcanzado la edad mínima para disponer de la capacidad necesaria para ejercitar por sí mismo dichos derechos, ni a un requisito de edad mínima (72). Estas decisiones las toman los progenitores o las personas que ejercen efectivamente la custodia del menor ciudadano de la Unión.

En consecuencia, el Tribunal de Justicia ha dictaminado que, además de las personas enumeradas en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38/CE, cuando los ciudadanos menores de la Unión ejercen sus derechos de libre circulación, se debe reconocer a las personas que ejercen efectivamente la custodia que son nacionales de terceros países (las personas que tienen a su cargo al ciudadano menor de la Unión) un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, ya que de lo contrario se privaría de todo efecto útil al derecho de residencia del menor (73). Las disposiciones pertinentes de la Directiva 2004/38/CE son aplicables por analogía a estas personas que ejercen efectivamente la custodia.

Ejemplo:

A. es una ciudadana menor de la Unión que posee la nacionalidad del Estado miembro A, donde nació. Seis meses después de su nacimiento, se trasladó al Estado miembro B con sus progenitores y su hermana mayor, que son ciudadanos de terceros países. Los cuatro residen en el Estado miembro B. Sus progenitores, al ser las personas que ejercen efectivamente su custodia, están cubiertos por las normas de libre circulación, y puede que su hermana también lo esté.

Para obtener más información sobre el derecho de residencia durante más de 3 meses y menos de 5 años de ciudadanos menores de la Unión y de las personas que ejercen efectivamente su custodia, consúltese la sección 5.2.4 - Primary carers of minor EU citizens.

2.2.3 Miembros de la familia extensa

Los Estados miembros, de conformidad con su legislación nacional, deben facilitar la entrada y residencia de los miembros de la familia «extensa» de los ciudadanos de la Unión.

El artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE se refiere a:

—cualquier otro miembro de la familia (es decir, aquellos que no entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38/CE) que:

—esté a cargo del ciudadano de la Unión,

—viva con el ciudadano de la Unión,

—por motivos graves de salud, sea estrictamente necesario que el ciudadano de la Unión se haga cargo del cuidado personal del miembro de la familia,

—la pareja con la que el ciudadano de la Unión mantiene una relación estable, debidamente probada.

La expresión «miembros de la familia» que figura en el artículo 3, apartado 2, debe ser objeto de una interpretación independiente y uniforme en toda la UE. La referencia a la «legislación nacional» no se refiere a la definición de las personas mencionadas en dicha disposición, sino a las condiciones en las que el Estado miembro de acogida debe facilitar la entrada y la residencia de dichas personas (74).

La Directiva 2004/38/CE no establece ninguna restricción en cuanto al grado de parentesco al hacer referencia a «otros miembros de la familia».

El artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE dispone que los miembros de la familia «extensa» tienen derecho a que se les facilite la entrada y la residencia de conformidad con la legislación nacional. Al contrario de lo que ocurre con los miembros de la familia «nuclear», los miembros de la familia «extensa» no gozan automáticamente del derecho de entrada y residencia. Esto significa que los Estados miembros no están obligados a acceder a todas las solicitudes de entrada o de residencia presentadas por personas comprendidas en esta categoría (75). No obstante, los Estados miembros están obligados a otorgar a tales solicitudes un trato más favorable que a las solicitudes de otros nacionales de Estados terceros (76).

A fin de mantener la unidad de la familia en sentido amplio, la legislación nacional debe prever el examen detallado de las circunstancias personales de los solicitantes, teniendo en cuenta su relación con el ciudadano de la UE u otras circunstancias como su dependencia financiera o física, según lo establecido en el considerando 6 del preámbulo de la Directiva 2004/38/CE. Para cumplir esta obligación, de conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE, los Estados miembros deben establecer en su legislación nacional criterios que permitan a los solicitantes obtener una decisión sobre su solicitud basada en un examen pormenorizado de las circunstancias personales y que, en caso de denegación, esté debidamente justificada (77). Los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación para establecer en su legislación nacional los criterios que deben tenerse en cuenta al decidir si conceder los beneficios previstos en la Directiva 2004/38/CE a los miembros de la familia «extensa», siempre que estos criterios sean conformes con el sentido habitual del término «facilitará» y que no priven a la disposición de su efecto útil (78).

Además, al cumplir con la obligación que les incumbe de conformidad con el artículo 3, apartado 2, de facilitar la entrada y la residencia de los «otros miembros de la familia», los Estados miembros deben ejercer su criterio «a la luz y en consideración al respeto de» las disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales, incluido el derecho a (respeto de) la vida familiar (artículo 7) y el interés superior del menor (artículo 24) (79). Por consiguiente, están obligados a «proceder a una apreciación equilibrada y razonable del conjunto de circunstancias actuales y pertinentes del asunto, teniendo en cuenta todos los intereses en juego y en especial el interés superior de los menores afectados» (80).

Con base en la sentencia dictada en el asunto Coman, en la que el Tribunal de Justicia dictaminó que el término «cónyuge» en el sentido de la Directiva 2004/38/CE es neutro desde el punto de vista del género (81), no hay motivos para interpretar que otros términos recogidos en la misma Directiva {por ejemplo, «otros miembros de la familia» [artículo 3, apartado 2, letra a)], y «pareja» [artículo 3, apartado 2, letra b)]} no sean neutros desde el punto de vista del género.

Una vez reconocida su condición de miembros de la familia, los miembros de la familia extensa que entren en el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE podrán acogerse a todas las disposiciones de la Directiva (incluido el derecho a trabajar). Este reconocimiento suele realizarse mediante la expedición de la tarjeta de residencia con arreglo al artículo 10 de la Directiva 2004/38/CE, pero también puede producirse a través de otro procedimiento (por ejemplo, la expedición de un visado para nacionalidades sujetas a la obligación de visado).

Toda resolución denegatoria (en particular, una denegación de entrada, una denegación de visado o una denegación de una tarjeta de residencia) está sujeta a todas las garantías materiales y procesales previstas en la Directiva 2004/38/CE. Entre ellas figura el acceso a un procedimiento judicial en el que «el juez nacional debe poder comprobar si la resolución denegatoria tiene una base fáctica suficientemente sólida y si se han respetado las garantías de procedimiento» (82). Toda resolución denegatoria debe justificarse por escrito y ser susceptible de recurso.

2.2.3.1 Situaciones contempladas en el artículo 3, apartado 2, letra a): dependencia financiera, dependencia física y miembros del hogar

Las tres situaciones contempladas en el artículo 3, apartado 2, letra a) (dependencia financiera, dependencia física y miembros del hogar), no son acumulativas. Esto significa que una persona puede acogerse al artículo 3, apartado 2, letra a), si se encuentra en una de esas tres situaciones (83).

De conformidad con el artículo 8, apartado 5, letra e), y con el artículo 10, apartado 2, letra e), los miembros de la familia extensa están obligados a presentar un documento expedido por la autoridad competente del país de origen o de procedencia que certifique que están a cargo del ciudadano de la Unión o que viven con él, o a acreditar que, por motivos graves de salud, es estrictamente necesario que el ciudadano de la Unión se haga cargo del cuidado personal del miembro de la familia (84).

El concepto de «personas a cargo» se refiere a «una situación de dependencia financiera» (85).

En el ejercicio de su margen de apreciación, los Estados miembros pueden establecer en sus legislaciones requisitos específicos acerca de la naturaleza o la duración de la situación de dependencia y ello, en particular, a fin de comprobar que tal dependencia sea real y estable y no haya sido provocada con el único objetivo de obtener la entrada y la residencia en el territorio del Estado miembro de acogida (86).

No obstante, tales requisitos han de ser conformes con el sentido habitual del término «facilitará» y de los términos relativos a la dependencia empleados en el artículo 3, apartado 2, y no deben privar a dicha disposición de su efecto útil (87).

La situación de dependencia debe existir en el país de procedencia del miembro de la familia extensa (y no en el país en el que residía el ciudadano de la Unión antes de establecerse en el Estado miembro de acogida) (88). La determinación de si una persona está «a cargo» de un ciudadano de la Unión debe basarse en una evaluación de la situación en el momento en que el miembro de la familia pretende acompañar a dicho ciudadano de la Unión o reunirse con él. No se exige que el miembro de la familia resida en el mismo país que el ciudadano de la Unión o estuviera a cargo de ese ciudadano de la Unión poco antes o en el momento en que este se estableció en el Estado miembro de acogida (89). Esto significa que, si el ciudadano de la Unión ya reside en el Estado miembro de acogida, no se puede exigir al miembro de la familia a cargo que demuestre la dependencia de ese ciudadano de la Unión poco antes o en el momento en que este se estableció en el Estado miembro de acogida (90).

Los miembros de la familia extensa a cargo continúan cubiertos por la Directiva cuando dejan de estar a cargo, por ejemplo haciendo uso de su derecho a trabajar por cuenta propia o ajena en el Estado miembro de acogida con arreglo al artículo 23 (91).

El término «miembro del hogar» se refiere a las personas que tienen una relación de dependencia con el ciudadano de la Unión basada en «vínculos personales estrechos y estables, creados en el seno de una misma unidad familiar, en el marco de una convivencia doméstica que va más allá de una mera cohabitación temporal, determinada por razones de simple conveniencia» (92).

Los miembros de la familia deben demostrar la existencia de un vínculo personal estrecho y estable con el ciudadano de la Unión, acreditando «una situación de dependencia real entre ambas personas y el hecho de compartir una convivencia doméstica que no se ha provocado con el objetivo de obtener la entrada y la residencia en ese Estado miembro» (93).

Entre los elementos que deben tenerse en cuenta para apreciar la existencia de tales vínculos figuran el grado de parentesco y, en función de las circunstancias propias de cada caso, «el grado de cercanía de la relación familiar en cuestión, la reciprocidad y la intensidad del vínculo existente entre ambas personas» (94). Este vínculo debe ser de tal naturaleza que, si el miembro de la familia no pudiera vivir con el ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida, «al menos una de esas dos personas se vería afectada» (95). Sin embargo, no es necesario demostrar que el ciudadano de la Unión no ejercería el derecho de libre circulación si no se concediera al miembro de la familia la entrada y la residencia (96). La duración de la convivencia doméstica constituye asimismo un elemento importante y, a este respecto, debe tenerse en cuenta asimismo el período anterior a la adquisición del estatuto de ciudadano de la Unión por el interesado (97). El ciudadano de la Unión y el otro miembro de la familia deben vivir en el mismo hogar, pero no es necesario que el ciudadano de la Unión sea el cabeza de familia (98).

Cuando exista una auténtica vida familiar entre un ciudadano de la Unión y los hijos de su pareja estable, el artículo 3, apartado 2, letra a), también puede abarcar la situación de los hijos de la pareja estable, incluso en el caso de las uniones formadas por personas del mismo sexo.

Ejemplo:

Y. es ciudadana del Estado miembro A de la UE. Está casada con O., ciudadana de un tercer país. Durante los últimos cinco años, han vivido en el Estado miembro A con la hermana de Y., L., que es nacional de un tercer país. En 2022, las tres decidieron trasladarse al Estado miembro B. L. podría estar cubierta por la Directiva 2004/38/CE como miembro del hogar de Y.

Una relación jurídica entre un ciudadano o ciudadana de la Unión que ejerce su derecho a la libre circulación y un menor con el que no tiene un vínculo de filiación pero que conduce a la creación de una vida familiar efectiva está protegida en virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE (99). Este puede ser el caso, en particular, de los menores bajo la custodia de un tutor legal permanente y de los menores en régimen de acogida. En estos casos, las autoridades nacionales deben proceder a «una apreciación equilibrada y razonable del conjunto de circunstancias actuales y pertinentes del asunto, teniendo en cuenta todos los intereses en juego y en especial el interés superior de los menores afectados» (100). Si de dicha apreciación se desprende que el menor y el tutor deben llevar una vida familiar efectiva y que el primero depende del segundo, el derecho fundamental al respeto de la vida familiar y el interés superior del menor exigen, en principio, que un Estado miembro de acogida reconozca al menor en cuestión el derecho de entrada y residencia en virtud del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/38, interpretado a la luz del artículo 7 y del artículo 24, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales, con el fin de permitir que el menor viva con sus tutores en el Estado miembro de acogida (101).

Los elementos que deben tenerse en cuenta en la evaluación abarcan, entre otros, la edad del menor en el momento en que se estableció la relación jurídica; la existencia de vida en común del menor con el ciudadano de la Unión; el grado de las relaciones afectivas que se hayan entablado entre el menor y el ciudadano de la Unión; y el nivel de dependencia del menor respecto del ciudadano de la Unión (en la medida en que este asume su patria potestad y guardia legal y económica) (102).

Procede asimismo tener en cuenta «el posible riesgo específico e individualizado de que los menores en cuestión sean víctima de abuso, explotación o tráfico» (103). No obstante, no cabe presumir que existen tales riesgos por el mero hecho de que el procedimiento de establecimiento de la relación jurídica pertinente sea menos pormenorizado que el aplicado en el Estado miembro de acogida para la adopción o el acogimiento del menor, o simplemente porque el Convenio de La Haya de 1996 relativo a la responsabilidad parental y a las medidas de protección de los niños (104) no fuera aplicable en el caso examinado (105). Estos factores deben ponderarse con el resto de los elementos de hecho pertinentes (106).

Por lo que se refiere a que, por motivos graves de salud, sea estrictamente necesario que el ciudadano de la Unión se haga cargo del cuidado personal del miembro de la familia, tal como se contempla en el artículo 3, apartado 2, letra a), actualmente no existe jurisprudencia que cubra específicamente a dichos miembros de la familia. No obstante, el Tribunal de Justicia ha subrayado que este supuesto se refiere a una situación de «dependencia física» (107). Sin embargo, esto requiere una evaluación global que debe realizarse caso por caso y teniendo en cuenta las circunstancias propias de cada situación.

2.2.3.2 Situaciones cubiertas por el artículo 3, apartado 2, letra b): relaciones estables

Las parejas con las que los ciudadanos de la Unión tienen una relación de hecho estable, debidamente probada, están cubiertas por el artículo 3, apartado 2, letra b). Esta categoría abarca tanto las relaciones entre personas de distinto sexo como entre personas del mismo sexo. Las personas cubiertas por la Directiva 2004/38/CE por razón de ser pareja estable deberán presentar justificantes de que son pareja de un ciudadano de la Unión y de que la unión es estable. Podrán presentarse pruebas por cualquier medio adecuado.

Los siguientes son algunos de los elementos que pueden determinar la existencia de una relación de hecho estable debidamente probada:

—prueba de haber mantenido una relación estrecha durante un período prolongado;

—prueba de patria potestad conjunta de uno o varios hijos y de una participación equitativa en el ejercicio de dicha responsabilidad;

—prueba de haber contraído conjuntamente un compromiso jurídico o financiero serio a largo plazo (por ejemplo, una hipoteca para comprar una vivienda o documentación que acredite el establecimiento de una unión civil);

—prueba de la existencia de un domicilio u hogar común;

—si los miembros de la pareja no conviven, prueba de la regularidad y frecuencia de sus contactos.

El requisito de estabilidad de la relación deberá evaluarse a la luz del objetivo previsto en la Directiva 2004/38/CE de mantener la unidad de la familia en un sentido amplio (108). Las normas nacionales sobre la estabilidad de la unión pueden hacer referencia a un periodo mínimo, definido con arreglo al principio de proporcionalidad, como criterio para considerar estable una relación. No obstante, en ese caso las normas nacionales deberán prever que se tengan también en cuenta otros aspectos pertinentes (como los enumerados anteriormente).

Las normas nacionales pueden exigir que la unión sea exclusiva (es decir, es aceptable exigir que ni el ciudadano de la Unión ni la pareja de hecho estén casados o formen parte de una unión registrada con una tercera persona), pero las normas nacionales, cuando proceda, tendrían que tener en cuenta otros factores.

Al aplicar esta disposición, debe prestarse especial atención a la situación de las parejas del mismo sexo que no pudieron contraer matrimonio ni formar una unión registrada y que, por lo tanto, no pueden acogerse al derecho de residencia con arreglo al artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38/CE.

2.2.4 Documentos justificativos para acreditar el vínculo de parentesco con el ciudadano de la Unión

Al solicitar un documento de residencia o un visado de entrada en virtud de la Directiva 2004/38/CE, los solicitantes tienen derecho a elegir los documentos justificativos con los que desean demostrar la aplicabilidad de la Directiva 2004/38/CE a su caso (a saber, pruebas del parentesco, dependencia, etc.). Los Estados miembros pueden exigir documentos específicos (por ejemplo, un certificado de matrimonio como prueba de la existencia del matrimonio), pero no deben rechazar otros medios de prueba. Por ejemplo, presentar un certificado de matrimonio no es la única forma aceptable de establecer la existencia de vínculos familiares.

Los miembros de la familia que soliciten un documento de residencia o un visado de entrada en virtud de la Directiva 2004/38/CE deberán presentar un «documento que acredite la existencia de parentesco». Esto significa que no se les puede exigir que el documento o la relación se registre inicialmente en el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano de la Unión o en el Estado miembro de acogida de dicho ciudadano. En efecto, exigir tal registro constituiría un obstáculo indebido al ejercicio del derecho de libre circulación, ya que con toda probabilidad retrasaría de manera importante la tramitación de algunas solicitudes, e incluso en determinados casos imposibilitaría su trámite, pues algunos Estados miembros no cuentan con un sistema para el registro de documentos de parentesco expedidos en el extranjero.

En el caso de los descendientes menores de edad, las consideraciones relativas al interés superior del menor, consagradas en el artículo 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales, pueden justificar, en particular, que la libre circulación se lleve a cabo de conformidad con las normas aplicables en materia de custodia. Los posibles requisitos a este respecto deben cumplir los principios generales del Derecho de la Unión, en particular los principios de proporcionalidad y no discriminación (109).

a) Documentos expedidos por un Estado miembro de la UE

Los documentos acreditativos de un vínculo de parentesco expedidos por un Estado miembro deberán ser aceptados por el Estado miembro de acogida sin requerir trámites administrativos adicionales. Como se explica con más detalle en la sección 2.2.1 - General considerations, a efectos de la Directiva 2004/38/CE y, con carácter general, del Derecho de la Unión, la aceptación de estos certificados y de los vínculos de parentesco cubiertos por dichos certificados no puede supeditarse al reconocimiento formal por los demás Estados miembros (110).

Además, de conformidad con el Reglamento (UE) 2016/1191 (111), determinados documentos públicos que acreditan el vínculo de parentesco, como los certificados de matrimonio, los certificados de unión registrada, los certificados de nacimiento y determinados documentos notariales y resoluciones judiciales (por ejemplo, los que acreditan la paternidad o la adopción) expedidos por un Estado miembro están exentos del requisito de autenticación o apostilla. En el caso de algunos documentos (en particular, los certificados de nacimiento, matrimonio o unión registrada), el Estado miembro emisor debe expedir el correspondiente formulario normalizado multilingüe a petición del interesado. En ese contexto, un Estado miembro no debe exigir una traducción jurada de los certificados de nacimiento, matrimonio o unión registrada si el original ha sido expedido por otro Estado miembro y va acompañado de un formulario normalizado multilingüe. En circunstancias excepcionales, la autoridad del Estado miembro al que se presente el documento público podrá exigir una traducción si considera que la información contenida en dicho documento es insuficiente para tratarlo (esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando se haya cumplimentado un campo de texto libre en un formulario normalizado multilingüe en una lengua distinta de la lengua oficial de la autoridad receptora, y esta información sea necesaria para tratar el documento). No se dispone de un formulario normalizado multilingüe para otros tipos de documentos (por ejemplo, los que establecen la adopción o la nacionalidad). En tal caso, las autoridades del Estado miembro receptor pueden exigir una traducción jurada de un documento público presentado por el ciudadano, pero deben aceptar una traducción jurada realizada en cualquier Estado miembro (es decir, no solamente las realizadas en el Estado miembro receptor).

b) Documentos expedidos por un país no perteneciente a la UE

Si el documento original está redactado en una lengua que las autoridades del Estado miembro de que se trate no comprenden, el Estado miembro podrá exigir la traducción de los documentos pertinentes. Si hay dudas en cuanto a la autenticidad del documento (por ejemplo, respecto del organismo emisor y la exactitud de los datos que figuran en el documento), un Estado miembro puede exigir que los documentos estén compulsados, legalizados o verificados de otro modo (por ejemplo, mediante una apostilla). Ahora bien, la sospecha debe ser específica y referirse a un documento concreto de un solicitante concreto, pues sería desproporcionado exigir sistemáticamente la verificación y/o legalización de todos los documentos justificativos en todos los casos.

En una situación en la que se determine, sobre la base de una evaluación realizada por un Estado miembro, que existen motivos suficientemente sólidos basados en datos objetivos para considerar que un tipo específico de documento (por ejemplo, un certificado de matrimonio) expedido por un país no perteneciente a la UE concreto no es fiable (debido, en particular, a un elevado porcentaje de documentos falsos u obtenidos de manera fraudulenta), las autoridades nacionales de dicho Estado miembro podrían exigir, en un caso concreto, la verificación o legalización del documento en cuestión. Dicha medida debe limitarse a los tipos de documentos del país emisor no perteneciente a la UE respecto de los cuales existan indicios que justifiquen la medida. Para ampliar la información sobre cómo combatir los abusos y el fraude, véase la sección 16 - Fraud and abuse (Article 35 of Directive 2004/38/EC).

3 Derecho de salida y entrada (artículos 4 y 5 de la Directiva 2004/38/CE)

3.1 Derecho de salida y entrada

3.1.1 Ciudadanos de la Unión

Sin perjuicio de la aplicación de las limitaciones previstas en el capítulo VI de la Directiva 2004/38/CE, el artículo 4, apartado 1, y el artículo 5, apartado 1, de la citada Directiva establecen que los ciudadanos de la Unión tienen derecho a abandonar un Estado miembro y a entrar en otro Estado miembro con un documento de identidad o un pasaporte válidos. No puede exigirse ningún otro trámite.

Por consiguiente, los Estados miembros están obligados a expedir un pasaporte o un documento de identidad a sus propios nacionales, de conformidad con su Derecho interno.

Los Estados miembros deben reconocer el apellido o apellidos de un niño tal como se hayan determinado e inscrito en el Estado miembro de nacimiento y residencia del niño (112). El pasaporte o documento de identidad expedido por el Estado miembro de nacionalidad deberá indicar el nombre y apellido(s) del niño tal como resulta del certificado de nacimiento expedido por un Estado miembro (113). Esto también se aplica a los ciudadanos de la Unión que son hijos de progenitores del mismo sexo. Además, para estos hijos, el Estado miembro del que sean nacionales debe expedir un pasaporte o un documento de identidad sin exigir la expedición de un certificado de nacimiento por parte de dicho Estado miembro (114).

Además, para que un menor de la UE pueda ejercer su derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros con cada uno de los dos progenitores, estos últimos tienen derecho a disponer de un documento que los mencione como personas con derecho a viajar con ese menor (este documento puede consistir en un certificado de nacimiento). Los demás Estados miembros están obligados a reconocer dicho documento (115) ..

3.1.2 Miembros de la familia que no son ciudadanos de la Unión

Los ciudadanos de terceros países que sean miembros de la familia de un ciudadano de la Unión necesitan un pasaporte válido. También se les puede exigir un visado si son ciudadanos de terceros países sujetos a la obligación de visado (véase la sección 3.3 - Visa rules). Sobre la exención de la obligación de visado, véase la sección 3.2 - Visa exemption for non-EU family members.

3.1.3 Requisitos aplicables a los documentos de viaje

Aparte de los requisitos derivados del Reglamento (UE) 2019/1157 sobre los documentos de identidad de los ciudadanos de la UE y del Reglamento (CE) n.º 2252/2004 del Consejo relativo a los pasaportes de los ciudadanos de la Unión Europa (116), el único requisito relativo a los documentos de viaje de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias es que estos sean válidos (artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE). En particular, los Estados miembros no pueden rechazar un documento de viaje que:

—no tenga una fecha de caducidad futura determinada: basta con que el documento de viaje sea válido el día de entrada en el territorio;

—sea un documento antiguo que carezca de las medidas de seguridad más recientes.

3.1.4 Formato de los documentos de identidad de los ciudadanos de la Unión

El Reglamento (UE) 2019/1157 (117), en vigor desde el 2 de agosto de 2021 (118), introdujo normas mínimas de seguridad y formato para los documentos de identidad expedidos por los Estados miembros (119). El Reglamento (UE) 2019/1157 también prevé la eliminación progresiva de los documentos de identidad que no cumplan los requisitos que en él se establecen. Dichos documentos de identidad dejarán de ser válidos a su expiración o a más tardar el 3 de agosto de 2031, si esta fecha es anterior (120).

3.1.5 El Manual práctico para guardias de fronteras (Manual Schengen)

Para los Estados miembros de la UE que aplican el acervo de Schengen relativo a las fronteras exteriores, así como para los países asociados a Schengen (121), el Manual práctico para guardias de fronteras (Manual Schengen) (122) contiene directrices comunes, mejores prácticas y recomendaciones sobre control fronterizo, y tiene en cuenta las especificidades que se derivan del acervo en materia de libre circulación (véase, en particular, la parte II, sección I, subsección 2, que trata de los controles de las personas que gozan del derecho a la libre circulación conforme al Derecho de la Unión, la subsección 6.2 sobre el sellado de los documentos de viaje y la subsección 8.3, que trata de las denegaciones de entrada a personas que gozan del derecho a la libre circulación conforme al Derecho de la Unión).

3.1.6 Ausencia de documentos de viaje

Si un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia que no sea ciudadano de la Unión y que lo acompañe o se reúna con él no dispone de los documentos de viaje necesarios o, en su caso, de los visados necesarios, el Estado miembro de que se trate dará a esta persona, antes de proceder a su retorno, las máximas facilidades para que pueda obtener o recibir en un plazo razonable los documentos necesarios o para que se confirme o pruebe por otros medios su calidad de beneficiario del derecho a la libre circulación (artículo 5, apartado 4, de la Directiva 2004/38/CE). En tales circunstancias, la carga de la prueba de que la persona es beneficiaria de la Directiva recae en el ciudadano de la Unión o en el miembro de la familia que no sea ciudadano de la Unión.

Sin embargo, siempre se recomienda vivamente disponer de los documentos de viaje (pasaporte o documento de identidad) o visados exigidos para que los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias puedan identificarse en caso necesario (en caso de ser detenidos por la policía, embarcar en un avión, etc.). Los Estados miembros pueden adoptar normas nacionales que obliguen a las personas que se encuentren en su territorio a poseer o llevar consigo documentos y pueden imponerse sanciones cuando esta obligación no se cumpla.

3.1.7 Denegación de entrada y salida

El Derecho de la Unión permite a los Estados miembros prohibir a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que entren en su territorio y salgan de él cuando representen un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la salud pública en el sentido del capítulo VI de la Directiva 2004/38/CE o en caso de abuso o fraude (véanse las secciones 13 - Restrictions on the right to move and reside freely on grounds of public policy, public security or public health (Articles 27, 28 and 29 of Directive 2004/38/EC) y 16 - Fraud and abuse (Article 35 of Directive 2004/38/EC)).

3.2 Exención de la obligación de visado para miembros de la familia que no son ciudadanos de la Unión

El artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE establece que la posesión de la tarjeta de residencia válida contemplada en el artículo 10 de la misma Directiva exime a los miembros de la familia de la obligación de obtener un visado (123).

a) Tarjetas de residencia que eximen de la obligación de visado en virtud de la Directiva 2004/38/CE

Las siguientes tarjetas de residencia eximen de la obligación de visado en virtud de la Directiva 2004/38/CE:

—Las tarjetas de residencia contempladas en el artículo 10 expedidas a miembros de la familia de los ciudadanos de la Unión que se hayan trasladado a un Estado miembro distinto del de su nacionalidad.

—Las tarjetas de residencia permanente expedidas con arreglo al artículo 20 de la Directiva 2004/38/CE (que sustituyen a la tarjeta de residencia de cinco años expedida con arreglo al artículo 10 de la Directiva 2004/38/CE).

La posesión de la tarjeta de residencia expedida con arreglo a los artículos 10 y 20 de la Directiva 2004/38/CE (124) constituye prueba suficiente de que su titular reúne la condición de familiar de un ciudadano de la Unión (125). La tarjeta de residencia exime de la obligación de visado en todos los Estados miembros, incluido el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano de la Unión (126) y con independencia de la participación del Estado miembro emisor o visitado en el espacio Schengen sin controles en las fronteras interiores (el espacio Schengen) (127).

La exención de la obligación de visado recogida en el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE se aplica a los miembros de la familia que estén en posesión de una tarjeta de residencia o de una tarjeta de residencia permanente, tanto cuando dicha tarjeta les haya sido expedida por un Estado miembro que no forme parte del espacio Schengen como cuando el Estado miembro emisor forme parte de dicho espacio (128).

Las tarjetas de residencia contempladas en el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE eximen a sus titulares de la obligación de visado, independientemente de si el titular de la tarjeta acompaña o no al ciudadano de la Unión o se reúne con él. De hecho, a diferencia de lo que se especifica en otros artículos de la Directiva 2004/38/CE (por ejemplo, los artículos 6 o 7), el artículo 5, apartado 2, de la dicha Directiva no obliga a acompañar o reunirse con el ciudadano móvil de la Unión.

Ejemplos:

—R. es una ciudadana de la Unión que posee la nacionalidad del Estado miembro A y reside con su cónyuge chino, M., en el Estado miembro B, que no forma parte del espacio Schengen (129) . M. es titular de una tarjeta de residencia expedida con arreglo al artículo 10 de la Directiva 2004/38/CE por el Estado miembro B. R. y M. viajan al Estado miembro C, que forma parte del espacio Schengen. M. es titular de una tarjeta de residencia expedida con arreglo al artículo 10 de la Directiva 2004/38/CE, por lo que está exento de la obligación de visado en virtud de la Directiva, incluso cuando viaja al Estado miembro C, que forma parte del espacio Schengen.

—T. es un ciudadano de la Unión que posee la nacionalidad del Estado miembro B y reside con su cónyuge india, S., en el Estado miembro D, que forma parte del espacio Schengen. S. es titular de una tarjeta de residencia expedida por el Estado miembro D con arreglo al artículo 10 de la Directiva 2004/38/CE. S. viaja al Estado miembro E, que no forma parte del espacio Schengen. S. es titular de una tarjeta de residencia expedida con arreglo al artículo 10 de la Directiva 2004/38/CE, por lo que está exenta de la obligación de visado en virtud de la Directiva, incluso cuando viaja sola al Estado miembro E, que no forma parte del espacio Schengen.

—P. es un ciudadano de la Unión que posee la nacionalidad del Estado miembro A. Reside con su cónyuge china, L., en el Estado miembro B, que no forma parte del espacio Schengen. L. es titular de una tarjeta de residencia expedida por el Estado miembro B con arreglo al artículo 20 de la Directiva 2004/38/CE. L. viaja sola al Estado miembro C, que forma parte del espacio Schengen, y más tarde al Estado miembro E, que no forma parte del espacio Schengen. La tarjeta de residencia exime a L. de la obligación de visado en el Estado miembro C y en el Estado miembro E, incluso si viaja sola.

—Y. es un ciudadano de la Unión que posee la nacionalidad del Estado miembro A, que no forma parte del espacio Schengen. Reside con su cónyuge india, T., en el Estado miembro C, que forma parte del espacio Schengen. T. es titular de una tarjeta de residencia expedida por el Estado miembro C con arreglo al artículo 20 de la Directiva 2004/38/CE. La tarjeta de residencia exime a T. de la obligación de visado en el Estado miembro A incluso si viaja sola.

Por lo que se refiere al formato de las tarjetas de residencia, véase la sección 12.2 - Residence cards and permanent residence cards issued to non-EU family members (Articles 10 and 20 of Directive 2004/38/EC and Articles 7 and 8 of Regulation 2019/1157): format and validity period.

Además, la exención de la obligación de visado también se aplica a:

—las tarjetas de residencia (permanentes) expedidas a progenitores que cumplan lo dispuesto en la doctrina Zhu y Chen (véase la sección 2.2.2.5 - Primary carers of minor EU citizens);

—las tarjetas de residencia (permanentes) expedidas a miembros de la familia de ciudadanos de la Unión que hayan retornado al Estado miembro del que sean nacionales (véase la sección 18 - Right of residence of the family members of returning nationals); y

—las tarjetas de residencia (permanentes) expedidas a miembros de la familia de personas con doble nacionalidad cuando la Directiva 2004/38/CE se aplique a dichos miembros de la familia por analogía (véase la sección 2.1.4 - Dual nationals).

De hecho, como se explica con más detalle en la sección 12.2 - Residence cards and permanent residence cards issued to non-EU family members (Articles 10 and 20 of Directive 2004/38/EC and Articles 7 and 8 of Regulation 2019/1157): format and validity period, a estas tres categorías de miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión también se les debe expedir una tarjeta de residencia (permanente) con arreglo a la Directiva 2004/38/CE, ya que esta última les es aplicable por analogía.

b) Documentos de residencia que no eximen de la obligación de visado en virtud de la Directiva 2004/38/CE

Cualquier otro documento de residencia expedido a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión no les exime de la obligación de obtener un visado en virtud de la Directiva 2004/38/CE.

Cabe señalar que los documentos de residencia expedidos con arreglo a la legislación nacional en una situación puramente interna (reagrupación familiar con nacionales del Estado miembro emisor que no hayan ejercido el derecho a la libre circulación) no afectan a los beneficiarios de las normas sobre libre circulación. En consecuencia, los Estados miembros deben expedir estos documentos de residencia con arreglo al Reglamento (CE) n.º 1030/2002 (130). Cuando el Estado miembro que expide el permiso de residencia forma parte del espacio Schengen, los permisos de residencia expedidos en virtud del Reglamento (CE) n.º 1030/2002 eximen de la obligación de visado en los Estados miembros que forman parte del espacio Schengen.

No obstante, los documentos de residencia no expedidos en virtud de la Directiva 2004/38/CE pueden eximir al titular de la obligación de visado con arreglo a las normas de Schengen (131). Para obtener más información al respecto, consúltese el Manual práctico para guardias de fronteras (Manual Schengen).

Ejemplo:

El Estado miembro A forma parte del espacio Schengen. Un ciudadano de la Unión del Estado miembro A reside con su cónyuge, nacional de un país no perteneciente a la UE. Ambos viajan a otro Estado miembro que también forma parte del espacio Schengen. Dado que el cónyuge nacional de un tercer país es titular de un permiso de residencia expedido con arreglo a Derecho interno por un Estado miembro que forma parte del espacio Schengen, no necesita un visado de entrada en virtud de las normas de Schengen.

3.3 Normas sobre visados

Tal como se establece en el artículo 5, apartado 2, los Estados miembros podrán exigir a los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión a los que se aplique la Directiva 2004/38/CE, que se trasladen con un ciudadano de la Unión o que se reúnan con él, un visado de entrada de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 2018/1806 (132) o, en el caso de Irlanda, de conformidad con el Derecho nacional. Estos miembros de la familia tienen derecho a entrar en el territorio del Estado miembro y a obtener un visado de entrada (133). Esto los distingue de otros nacionales de terceros países, que no tienen tal derecho.

El derecho a obtener un visado se aplica con independencia de la finalidad del viaje, siempre y cuando el miembro de la familia que no sea ciudadano de la Unión acompañe al ciudadano de la Unión o se reúna con él (por ejemplo, para establecerse o para realizar actividades turísticas en el Estado miembro de acogida).

En virtud del artículo 5, apartado 2, los Estados miembros deben conceder a estas personas todas las facilidades para obtener los visados que precisen, que deben expedirse gratuitamente y lo antes posible, mediante un procedimiento acelerado.

Sin embargo, la Directiva 2004/38/CE no establece otras normas para los procedimientos relativos a la expedición de visados.

Para los Estados miembros que aplican íntegramente el acervo de Schengen sobre la política común de visados (134), se adoptó un Manual para la tramitación de las solicitudes de visado y la modificación de los visados expedidos mediante una decisión de ejecución de la Comisión en virtud del Código de visados (135). Una sección entera de dicho Manual (en concreto, su parte III) se ocupa de las normas específicas relativas a la tramitación de las solicitudes de visado presentadas por familiares de ciudadanos de la Unión y tiene en cuenta las especificidades que se derivan del acervo en materia de libre circulación. El Código de visados y el Manual no son aplicables a Irlanda, Bulgaria, Chipre y Rumanía, pero la mayoría de las instrucciones operativas contenidas en la parte III del Manual de visados también son pertinentes para esos Estados miembros de la UE.

Los plazos de tramitación de las solicitudes de visado de miembros de la familia no pertenecientes a la UE que superen los quince días «deben ser excepcionales y debidamente motivados» y los retrasos de más de cuatro semanas no son razonables.

Las autoridades de los Estados miembros deberán orientar a los miembros de la familia en cuanto al tipo de visado que deben solicitar (a saber, visado para estancia de corta duración) y no podrán exigirles que soliciten visados para estancias de larga duración, de residencia, o de reunificación familiar.

Los Estados miembros podrán utilizar líneas dedicadas o los servicios de una empresa externa para fijar una cita, pero deben ofrecer la posibilidad de acceso directo al consulado a los miembros de la familia nacionales de terceros países.

Los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión deben poder obtener citas con los prestadores de servicios externos o en los consulados lo antes posible, a fin de garantizar que puedan beneficiarse efectivamente de un procedimiento acelerado.

Si los miembros de la familia deciden no hacer uso de su derecho a presentar su solicitud directamente en el consulado, sino recurrir a los servicios de una empresa externa o a servicios adicionales, pueden verse obligados a pagar por esos servicios (pero no la tasa de expedición del visado en sí). Por el contrario, si su solicitud se presenta directamente en el consulado, la solicitud de visado debe tramitarse sin coste alguno.

Como el derecho a la expedición de un visado de entrada se deriva del parentesco con el ciudadano de la Unión, los Estados miembros solamente podrán exigir la presentación de un pasaporte válido y de documentos pertinentes a efectos de demostrar que:

a)Hay un ciudadano de la Unión del que pueden derivarse derechos para el solicitante de visado.

La carga de la prueba se cumple al presentar pruebas relativas a la identidad y la nacionalidad del ciudadano de la Unión (por ejemplo, un documento de identidad o un pasaporte válidos).

b)El solicitante de visado es familiar de dicho ciudadano de la Unión.

La carga de la prueba se cumple al presentar pruebas relativas al parentesco (por ejemplo, un certificado de matrimonio o de nacimiento, etc.) y, si procede, pruebas del cumplimiento de las otras condiciones que se establecen en el artículo 2, apartado 2, o en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE (por ejemplo, pruebas de la situación de dependencia, miembro del hogar, motivos sanitarios fundados, relaciones estables, etc.).

c)El solicitante de visado acompañará a un ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida o se reunirá allí con él.

No podrán exigirse documentos adicionales, tales como prueba de alojamiento, recursos suficientes, una carta de invitación, un billete de vuelta o un seguro médico de viaje.

Por lo que se refiere a las denegaciones de visado, se aplican las garantías procesales pertinentes que se explican en la sección 15 - Procedural safeguards (Articles 30 to 33 of Directive 2004/38/EC).

4 Derecho de residencia por un período de hasta tres meses (artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE)

En virtud del artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE, los ciudadanos de la Unión tienen derecho a residir en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos. Los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión y que acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él solo necesitan estar en posesión de un pasaporte válido.

Durante los tres primeros meses, el artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE se aplica a todos los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, con independencia de la intención con la que entren en el Estado miembro de acogida (por ejemplo, turismo, búsqueda de empleo o residencia en el Estado miembro de acogida) y la única condición que puede exigirse para la residencia es estar en posesión de un documento de identidad válido (136).

De conformidad con el artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE, los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias no pueden verse obligados a ausentarse de un Estado miembro durante un período mínimo (por ejemplo, tres meses) para poder invocar un nuevo derecho de residencia en el territorio de dicho Estado miembro (137).

Los controles del cumplimiento del artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE no pueden llevarse a cabo de manera sistemática. Una persona que invoca un derecho de residencia con arreglo al artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE se beneficia, en principio, del supuesto de que esta estancia está cubierta por el artículo 6. Solamente se podrá pedir a la persona que aporte pruebas que confirmen que se encuentra en una de las situaciones contempladas en el artículo 6 si existen dudas fundadas de que la persona no está efectivamente cubierta por dicho artículo (138) (como puede ser el caso cuando la persona entre en contacto con las autoridades nacionales en varias ocasiones durante un período superior a tres meses consecutivos).

Para evaluar la duración de una estancia (si esta es de tres meses o más) se requiere un examen individual. Este debe basarse en factores objetivos y tener en cuenta la intención de la persona afectada, así como las pruebas pertinentes.

Si un ciudadano de la Unión o los miembros de su familia que no sean ciudadanos de la Unión fueran objeto de una decisión de expulsión adoptada por un Estado miembro en virtud del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE porque ya no disfrutan del derecho de residencia en virtud del artículo 7 de la Directiva 2004/38/CE, solo pueden solicitar un nuevo derecho de residencia en dicho territorio con arreglo al artículo 6 de dicha Directiva en condiciones específicas (para más información, consúltese la sección 14 - Restrictions on grounds other than public policy, public security or public health (Article 15 of Directive 2004/38/EC)).

5 Derecho de residencia por más de tres meses para los ciudadanos de la Unión y trámites administrativos (artículos 7, 8, 14 y 22 de la Directiva 2004/38/CE)

De conformidad con el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE, los ciudadanos de la Unión tienen derecho a residir en el Estado miembro de acogida durante más de tres meses si:

a)son trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida [artículo 7, apartado 1, letra a)];

b)disponen de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro de acogida [artículo 7, apartado 1, letra b)];

c)cursan estudios en el Estado miembro de acogida y están cubiertos por un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en dicho Estado miembro [artículo 7, apartado 1, letra c)];

d)son miembros de la familia que acompañan a un ciudadano de la Unión, o van a reunirse con él, y que cumple una de las condiciones anteriores (artículo 7, apartado 2).

El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE permite al Estado miembro de acogida exigir a un ciudadano de la UE que se registre ante las autoridades competentes para residir más de tres meses en él. Los Estados miembros que no hayan impuesto esta obligación no están obligados a expedir certificados de registro a los ciudadanos de la Unión. En estos Estados miembros, los ciudadanos móviles de la Unión que entran en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38/CE podrían demostrar su condición de beneficiarios de la citada Directiva por cualquier medio pertinente.

El derecho de residencia y la continuidad de la residencia legal no se ven afectados por las modificaciones de la disposición de la Directiva 2004/38/CE en la que se basa el derecho. También es posible cumplir simultáneamente diferentes disposiciones sobre el derecho de residencia y, por tanto, tener múltiples estatutos (por ejemplo, una persona que sea al mismo tiempo estudiante y trabajador) (139). Un cambio de situación no requiere la expedición de un nuevo documento de residencia ni debe notificarse a las autoridades nacionales.

Los Estados miembros podrán fomentar la integración de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia que sean nacionales de terceros países ofreciendo cursos de idiomas y otros cursos específicos de forma voluntaria (140). La negativa a asistir a estos cursos no podrá acarrear consecuencias.

5.1 Trabajadores por cuenta ajena y trabajadores por cuenta propia

5.1.1 Definición de trabajador por cuenta ajena y de trabajador por cuenta propia

Ni el Derecho primario ni el Derecho derivado de la Unión definen el concepto de «trabajador por cuenta ajena» o de «trabajador por cuenta propia».

Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de «trabajador» tiene, a efectos de la libre circulación en la UE, un significado específico (141) y debe ser objeto de una interpretación amplia (142). No es posible aplicar definiciones nacionales divergentes (por ejemplo, una definición de trabajador presente en el Derecho laboral interno) que puedan resultar más restrictivas.

El Tribunal de Justicia ha definido al «trabajador» como «cualquier persona que ejerce actividades reales y efectivas, con exclusión de aquellas actividades realizadas a tan pequeña escala que tengan un carácter meramente marginal y accesorio [...], en favor de otra y bajo la dirección de esta [...] a cambio de las cuales percibe una retribución» (143). Las características esenciales de una relación laboral son que:

—un persona realiza, durante un cierto tiempo, ciertas prestaciones (144);

—en favor de otra y bajo la dirección de esta (145);

—a cambio de las cuales percibe una remuneración (las prestaciones en especie también se consideran remuneración) (146).

Para más información, consúltense la Comunicación de la Comisión de 2010 titulada «Reafirmación de la libre circulación de trabajadores: derechos y avances importantes» (147). El requisito del vínculo de subordinación distingue a los «trabajadores por cuenta ajena» de los «trabajadores por cuenta propia». El trabajo en el marco de un vínculo de subordinación se caracteriza por que el empresario determina la elección de la actividad, la remuneración y las condiciones laborales (148).

En el caso de los trabajadores por cuenta propia, aunque puede exigirse la prueba de la actividad por cuenta propia, esto no puede justificar unos requisitos en materia de prueba excesivos. En la misma línea, los requisitos nacionales no deben crear situaciones en las que el registro para ejercer una actividad como trabajador por cuenta propia sea una condición previa para obtener un certificado de registro de residencia y, al mismo tiempo, la posesión de un certificado de registro de residencia sea una condición previa para registrarse para ejercer una actividad como trabajador por cuenta propia.

5.1.2 Mantenimiento de la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia

El artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2004/38/CE establece que los ciudadanos de la Unión mantienen la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en determinadas situaciones, incluso cuando ya no trabajan (y, por tanto, cumplen los requisitos para la igualdad de trato; véase la sección 11 - Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC)). De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (149), la lista de circunstancias recogida en el artículo 7, apartado 3, en virtud de las cuales puede mantenerse la condición de trabajador por cuenta propia o ajena no es exhaustiva.

Para mantener la condición de trabajador con arreglo al artículo 7, apartado 3, letras b) y c), los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de trabajar deben inscribirse en los servicios de empleo competentes con el fin de encontrar un trabajo (150). El Estado miembro de acogida también puede imponer otros requisitos a los solicitantes de empleo, siempre que también los impongan a sus propios nacionales, como la condición de estar a disposición de los servicios de empleo (por ejemplo, asesoramiento, elaboración de perfiles, formación, envío de solicitudes a raíz de la información sobre los puestos de trabajo disponibles, asistencia a entrevistas, respeto de las disposiciones del acuerdo de integración laboral, si procede, etc.).

Los ciudadanos de la Unión que ya no conservan la condición de trabajadores pueden seguir buscando trabajo, pero se les puede exigir que demuestren «que siguen buscando empleo y de que tienen posibilidades reales de ser contratados» (151). El Estado miembro de acogida puede denegarles toda prestación de asistencia social con arreglo al artículo 24, apartado 2, de la Directiva (152) (véase también la sección 11 - Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC)).

5.1.3 Ciudadanos de la Unión que trabajan para organizaciones internacionales o con estatuto diplomático o consular

Es jurisprudencia reiterada (153) que los ciudadanos de la Unión que trabajan para una organización internacional en un Estado miembro distinto de aquel del que son nacionales están cubiertos por las normas del Tratado de la UE relativas a la libre circulación de los trabajadores y que no pueden verse privados de los derechos que les confiere el Derecho de la Unión en materia de libre circulación de trabajadores por el mero hecho de trabajar para una organización internacional.

Esto es así con independencia de que:

—también se beneficien de un convenio de acogida entre su organización y el Estado miembro de acogida (que puede eximirles de los controles de inmigración);

—podrán ser titulares de un documento de residencia especial expedido en virtud de dicho convenio de acogida; o

—llegaran al Estado miembro de acogida para trabajar en esa organización internacional (por lo que no tendrán antecedentes de residencia antes del inicio del empleo).

Lo anterior también se aplica a los ciudadanos de la Unión que tengan el estatuto de agente diplomático o consular en un Estado miembro en virtud de las Convenciones de Viena (154).

5.2 Estudiantes y ciudadanos de la Unión económicamente inactivos

Los estudiantes y los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos deberán disponer, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia. Además, deben contar con un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos para sí mismos y para los miembros de sus familias (155).

La Directiva 2004/38/CE no impide que un ciudadano de la UE tenga un «derecho de residencia» en el Estado miembro en el que trabaje o ejerza una actividad profesional por cuenta propia y, al mismo tiempo, en otro Estado miembro en el que el ciudadano de la Unión pase tiempo (por ejemplo, fines de semana y vacaciones) si se cumplen las condiciones pertinentes. Así, en el Estado miembro en el que un ciudadano de la Unión reside como estudiante o como persona económicamente inactiva, dicho ciudadano de la Unión puede obtener o conservar un «derecho de residencia» si se cumplen los requisitos de disponer de recursos suficientes y de contar con un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos y, en su caso, si el ciudadano de la Unión está matriculado como estudiante.

Ejemplo:

P. es nacional del Estado miembro A. Trabaja en el Estado miembro B, donde suele permanecer durante la semana laboral. Sin embargo, pasa todos los fines de semana y varios meses al año en el Estado miembro C, donde posee una casa cerca de la playa. Tiene derecho a residir en el Estado miembro B como trabajadora, pero también puede disfrutar de un derecho de residencia en el Estado miembro C.

5.2.1 Recursos suficientes

El concepto de «recursos suficientes» debe interpretarse a la luz del objetivo de la Directiva 2004/38/CE, que es facilitar la libre circulación, siempre que los beneficiarios del derecho de residencia no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

El primer paso para evaluar la existencia de suficientes recursos debería ser si el ciudadano de la UE (y los miembros de su familia que derivan de él su derecho de residencia) cumple los criterios nacionales para que se le conceda una prestación social básica.

Los ciudadanos de la UE tienen suficientes recursos cuando el nivel de estos es igual o superior al umbral por debajo del cual se concede un prestación social básica en el Estado miembro de acogida. Cuando este criterio no es aplicable, deberá tenerse en cuenta la pensión mínima de la seguridad social.

El artículo 8, apartado 4, prohíbe a los Estados miembros establecer un importe fijo correspondiente a lo que consideran «recursos suficientes», directa o indirectamente, por debajo del cual el derecho de residencia pueda denegarse automáticamente. Las autoridades de los Estados miembros deben tener en cuenta la situación personal de la persona en cuestión.

Los Estados miembros pueden negarse a conceder prestaciones sociales a ciudadanos de la Unión económicamente inactivos que ejercen su libertad de circulación y no disponen de recursos suficientes para optar al derecho de residencia con arreglo a la Directiva 2004/38/CE (156). Por lo tanto, al evaluar si se cumple el requisito de recursos suficientes establecido en el artículo 7, apartado 1, letra b), «procede efectuar un examen concreto de la situación económica de cada interesado, sin tener en cuenta las prestaciones sociales solicitadas » (157). De hecho, el artículo 7, apartado 1, letra b), trata de impedir que los ciudadanos de la Unión que no ejerzan una actividad económica «utilicen el sistema asistencial del Estado miembro de acogida para garantizar su subsistencia» (158).

En el asunto Brey se consideró que, para un ciudadano de la Unión económicamente inactivo, el hecho de tener derecho a la asistencia social «podría ser un indicio demostrativo» de que la persona carece de recursos suficientes para evitar convertirse en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra b) (159).

Las autoridades nacionales pueden, cuando sea necesario, realizar controles para verificar la existencia de recursos, su legitimidad (160), importe y disponibilidad. Estos controles pueden llevarse a cabo cuando los ciudadanos de la Unión solicitan el registro de su residencia o cuando los miembros de sus familias solicitan un documento de residencia.

Una vez expedido el documento de residencia, esta comprobación, prevista en el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE, no debe llevarse a cabo sistemáticamente, sino únicamente en casos específicos en los que existan dudas razonables sobre si los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias cumplen la condición de disponer de recursos suficientes.

El Tribunal de Justicia ha confirmado que el artículo 14, apartado 2, también se aplica en relación con la concesión de prestaciones sociales (161). El Tribunal de Justicia consideró que era conforme con dicha disposición establecer un sistema en el que, para cada una de las prestaciones sociales de que se tratara, el solicitante hubiera de consignar,, en el formulario de la solicitud, una serie de datos que indicaran si existía o no de un derecho de residencia, datos estos que las autoridades competentes comprobaban posteriormente para conceder la prestación de que se tratara, y que tan solo en casos específicos se exigía a los solicitantes que aportaran la prueba de que gozaban efectivamente del derecho de residencia declarado por ellos (162).

El Tribunal de Justicia ha aclarado que las condiciones establecidas en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38/CE deben interpretarse de manera restrictiva (163), respetando los límites establecidos por el Derecho de la Unión y el principio de proporcionalidad (164), y sin menoscabar el efecto útil de la Directiva 2004/38/CE (165). Además, el hecho de que el preámbulo de la Directiva 2004/38/CE prevea que los beneficiarios del derecho de residencia no deben constituir una carga «excesiva» para el erario del Estado miembro de acogida implica una cierta solidaridad económica, en particular si las dificultades que atraviesa el beneficiario del derecho de residencia tienen carácter temporal (166).

En vista de ello, debe prestarse la debida atención al hecho de que la situación de un ciudadano de la Unión puede cambiar con el tiempo y de que este puede adquirir nuevas fuentes de ingresos. Por ejemplo, los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos al inicio de su estancia podrían encontrar empleo más adelante.

Además, los tipos de pruebas que acrediten la suficiencia de recursos no pueden ser limitados (167). Por lo tanto, los Estados miembros no pueden establecer que determinados tipos específicos de documentos sean la única prueba aceptable de la suficiencia de recursos, impidiendo así que los ciudadanos de la Unión puedan demostrar por otros medios los recursos de los que disponen.

Por lo que respecta a la forma y el origen de los recursos, no es necesario que estos sean periódicos ni que revistan la forma de capital acumulado.

Además, el Tribunal de Justicia ha aclarado que los términos «dispone de recursos suficientes», que figuran en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38/CE, «deben interpretarse en el sentido de que basta con que los ciudadanos de la Unión tengan a su disposición tales recursos» (168). Los ciudadanos de la Unión no están obligados a demostrar que disponen ellos mismos de recursos suficientes, ya que «el Derecho de la Unión no impone la más mínima exigencia» en cuanto al origen de los recursos (169). Por lo tanto, deberán aceptarse los recursos de un tercero (170).

Además, el Tribunal de Justicia consideró que el requisito de disponer de recursos suficientes podía cumplirse a través de recursos procedentes del trabajo que el progenitor del ciudadano de la Unión había realizado tras la expiración de su tarjeta de residencia, en una situación en la que se pagaban impuestos y cotizaciones a la seguridad social por dichos ingresos y dichos recursos habían permitido al ciudadano de la Unión mantenerse a sí mismo y a los miembros de su familia durante diez años sin necesidad de recurrir a la asistencia social del Estado miembro de acogida (171).

Ejemplos de pruebas de la suficiencia de recursos:

—extractos bancarios o cartas bancarias que acrediten los fondos. El Estado miembro de acogida no puede negarse a tener en cuenta los documentos bancarios procedentes de otro Estado miembro, ni las autoridades nacionales pueden exigir al ciudadano de la Unión que abra una cuenta bancaria en el Estado miembro de acogida y deposite fondos en ella;

—certificados de pensión;

—documentación acreditativa de ingresos procedentes del arrendamiento de bienes inmuebles;

—documentación acreditativa de ingresos procedentes de inversiones;

—documentación acreditativa de ingresos o fondos procedentes de los miembros de la familia del ciudadano de la Unión (por ejemplo, su cónyuge, pareja, progenitor, cuidador, etc.);

—documentación acreditativa de ingresos obtenidos mediante el ejercicio de una actividad económica, dondequiera que se haya llevado a cabo;

—documentación acreditativa de bienes recibidos por herencia.

Cuando una autoridad nacional deniegue o revoque un derecho de residencia o, en su caso, adopte una decisión de expulsión por incumplir el ciudadano de la Unión el requisito relativo a la suficiencia de recursos, se requiere una evaluación de la proporcionalidad exhaustiva e individualizada (172). Además, deben tenerse en cuenta los derechos fundamentales garantizados por la Carta de los Derechos Fundamentales. En particular, debe tenerse en cuenta la importancia de la libertad de circulación como derecho fundamental garantizado por el artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales al examinar si la medida cumple el principio de proporcionalidad, en particular el hecho de que la medida debe ser adecuada y necesaria para alcanzar el objetivo perseguido (173).

En cualquier caso, el artículo 14, apartado 3, de la Directiva 2004/38/CE establece que «[e]l recurso a la asistencia social del Estado miembro de acogida de un ciudadano de la Unión o de un miembro de la su familia no tendrá por consecuencia automática una medida de expulsión ».

Para llevar a cabo la evaluación, los Estados miembros podrán desarrollar, por ejemplo, un sistema de puntos como indicador. El considerando 16 de la Directiva 2004/38 proporciona tres grupos de criterios con este fin:

1)Duración

¿Durante cuánto tiempo se ha concedido la ayuda social?

¿es probable que el ciudadano de la UE pueda prescindir pronto de la red de seguridad?

¿Cuánto tiempo ha durado la residencia en el Estado miembro de acogida?

2)Situación personal

¿Cuál es el nivel de relación del ciudadano de la UE y sus familiares con la sociedad del Estado miembro de acogida?

¿Existen consideraciones relativas a la edad, estado de salud, familia y situación económica que deban tenerse en cuenta?

3)Importe

¿Cuál es el importe total de la ayuda concedida?

¿Tiene el ciudadano de la UE antecedentes de gran dependencia de la asistencia social?

¿Tiene el ciudadano de la UE antecedentes de contribuir a la financiación de la asistencia social en el Estado miembro de acogida?

Los beneficiarios del derecho de residencia no podrán ser expulsados mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida (174).

La recepción de subsidios sociales puede considerarse pertinente para determinar si la persona en cuestión representa una carga para la asistencia social.

De conformidad con el artículo 14, apartado 4, de la Directiva 2004/38/CE, en ningún caso podrán adoptarse medidas de expulsión contra los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia y los miembros de sus familias (a menos que se basen en razones de orden público, seguridad pública o salud pública). Lo anterior también se aplica a los solicitantes de empleo que entraron en el Estado miembro de acogida para buscar trabajo y a aquellos que han dejado de trabajar y que ya no mantienen la condición de trabajador, siempre que «puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados» (175) (véase la sección 6 - Right of residence of jobseekers (Article 14(4)(b) of Directive 2004/38/EC)).

Sobre la relación entre la posesión de recursos suficientes y la igualdad de trato con arreglo al artículo 24, véase la sección 11 - Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC).

5.2.2 Seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos

Los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos (incluidos los estudiantes) y los miembros de sus familias deben disponer de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida (176).

Este requisito se cumple tanto cuando el ciudadano de la Unión dispone de un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos que incluye a los miembros de su familia como cuando, a la inversa,, el miembro de la familia dispone de un seguro de tales características que cubre al ciudadano de la Unión (177) ..

Cualquier seguro privado o público, contratado en el Estado miembro de acogida u otra parte, es en principio aceptable, siempre que proporcione una cobertura completa y no suponga una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida. Para proteger sus finanzas públicas evaluando al mismo tiempo la amplitud del seguro de enfermedad, los Estados miembros deben actuar de acuerdo con los límites impuestos por el Derecho de la Unión y de conformidad con el principio de proporcionalidad (178).

Los pensionistas cumplen la condición de seguro de enfermedad completo si tienen derecho a la asistencia sanitaria con cargo al Estado miembro que paga su pensión (179). En particular, los pensionistas en posesión de un documento portátil S1 (DP S1) tienen derecho a acceder a la asistencia sanitaria en el Estado miembro de residencia y cumplen el requisito de disponer de un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos (180).

Cuando el ciudadano de la Unión de que se trate no traslade su residencia en el sentido del Reglamento (CE) n.º 883/2004 al Estado miembro de acogida y tenga la intención de regresar (por ejemplo, por razón de estudios o desplazamiento a otro Estado miembro), la tarjeta sanitaria europea (TSE) expedida por el Estado miembro de origen demuestra dicha cobertura completa [consúltese la sección 11.4 - Entitlement to equal access to healthcare: content and conditions y, sobre el concepto de residencia en el sentido del Reglamento (CE) n.º 883/2004, véase la sección 11.3 - Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of social security systems].

Sin embargo, la TSE expedida por el Estado miembro de origen no puede ser utilizada por los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos (en situaciones distintas de las anteriores) para demostrar que disponen de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos cuando cumplan las dos condiciones acumulativas siguientes:

—encontrarse ejerciendo su derecho de residencia en el Estado miembro de acogida durante un período superior a tres meses con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38/CE y antes de la adquisición de la residencia permanente;

—trasladar su residencia al Estado miembro de acogida en el sentido del Reglamento (CE) n.º 883/2004 (como se explica en la sección 11.3 - Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of social security systems), por lo que dejan de estar cubiertos por el sistema de seguridad social de su Estado miembro de origen.

Sin embargo, los ciudadanos de la Unión que se encuentran en esta última situación tienen derecho a afiliarse al sistema público de seguro de enfermedad del Estado miembro de acogida sobre la base del Reglamento (CE) n.º 883/2004 (181).

No obstante, en tales circunstancias, el Estado miembro de acogida puede disponer que, hasta que el ciudadano de la Unión obtenga el derecho de residencia permanente, el acceso a este sistema no sea gratuito, con el fin de evitar que los ciudadanos de la Unión que no ejercen una actividad económica se conviertan en una carga excesiva para el erario público (182).

En consecuencia, el Estado miembro de acogida puede, siempre que se respete el principio de proporcionalidad, supeditar la afiliación a su sistema público de seguro de enfermedad de un ciudadano de la Unión económicamente inactivo a condiciones destinadas a garantizar que el ciudadano de la Unión no se convierta en una carga excesiva para el erario público. Estas condiciones pueden incluir que el ciudadano de la Unión celebre o mantenga un seguro de enfermedad privado que cubra todos los riesgos y que permita reembolsar al Estado miembro de acogida los gastos sanitarios en que haya incurrido por cuenta de ese ciudadano, o el pago, por este último, de una contribución al sistema público de seguro de enfermedad de ese Estado miembro (183). El Tribunal de Justicia ha dictaminado que, en este contexto, el Estado miembro de acogida debe velar por el respeto del principio de proporcionalidad «y, en consecuencia, por que no sea excesivamente difícil para ese ciudadano cumplir tales requisitos» (184).

En cualquier caso, una vez que un ciudadano de la Unión está afiliado a un sistema público de seguro de enfermedad en el Estado miembro de acogida, dicho ciudadano dispone de un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el sentido del artículo 7, apartado 1, letra b) (185), y no puede exigírsele ningún seguro privado adicional.

Además, el Estado miembro de acogida puede supeditar la afiliación a su sistema público de seguro de enfermedad a condiciones adicionales (por ejemplo, un año de residencia en la UE), siempre que estas últimas sean también aplicables a sus propios nacionales y respeten el principio de proporcionalidad.

Ejemplos:

—C. es nacional del Estado miembro A, donde está matriculado en una universidad. Se traslada temporalmente al Estado miembro B para pasar unos meses allí como estudiante Erasmus. La TSE expedida por el Estado miembro A es prueba suficiente de un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro B.

—P. es un nacional del Estado miembro A en el que reside. A continuación, compra una casa en el Estado miembro B y se traslada allí para reunirse con su esposa y su hijo y vivir con sus ahorros. Rescinde el contrato de alquiler de su apartamento en el Estado miembro A y lleva con él todas sus pertenencias al Estado miembro B. Declara que no tiene intención de regresar al Estado miembro A. No puede utilizar la TSE expedida por su Estado miembro de origen A para acreditar que dispone de un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro B.

—M. es nacional del Estado miembro A. Se traslada de forma permanente al Estado miembro B para reunirse con su esposo, nacional del Estado miembro B. M. se encuentra económicamente inactiva. El Estado miembro B cuenta con un sistema de asistencia médica financiado por el Estado que se concede, sin ninguna evaluación individual y discrecional de las necesidades personales, a las personas pertenecientes a las categorías de beneficiarios definidas por la legislación nacional. M. cumple todos los requisitos impuestos a los nacionales del Estado miembro B para estar afiliados. Por lo tanto, tiene derecho a afiliarse al sistema público de seguro de enfermedad del Estado miembro B. El Estado miembro B no está obligado a conceder dicha afiliación de forma gratuita, pero cualquier condición a este respecto debe ser proporcionada y garantizar que no sea excesivamente difícil de cumplir para el ciudadano de la Unión.

Una vez que el ciudadano de la Unión adquiere un derecho de residencia permanente, el requisito de disponer de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos deja de ser aplicable al ciudadano de la Unión y a los miembros de su familia (186).

Para ampliar la información, véase la sección 11.3 - Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of social security systems.

5.2.3 Estudiantes

En el caso de los estudiantes móviles de la Unión, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, letra c), los Estados miembros pueden exigir:

—pruebas de que están matriculados en un centro público o privado reconocido, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional;

—pruebas de que cuentan con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro de acogida (véase la sección 5.2.2 - Comprehensive sickness insurance); y

—una declaración (o cualquier otro medio equivalente) de que poseen recursos suficientes para sí y los miembros de sus familias para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado de acogida durante su período de residencia.

5.2.4 Personas que ejercen efectivamente la custodia de ciudadanos menores de la Unión

Como se explica en la sección 2.2.2.5 - Primary carers of minor EU citizens, el Tribunal de Justicia ha dictaminado que, además de las personas enumeradas en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38/CE, cuando los ciudadanos menores de la Unión edad ejercen sus derechos de libre circulación, se debe reconocer un derecho de residencia a las personas de un tercer país que ejercen efectivamente su custodia en el Estado miembro de acogida.

El derecho de residencia de más de tres meses y menos de cinco años de los ciudadanos menores de la Unión y de las personas que ejercen efectivamente su custodia está sujeto a condiciones. Normalmente, los menores ejercerán su derecho a la libre circulación sin participar en una actividad económica. Por lo tanto, es necesario examinar si los menores de la Unión que ejercen su derecho a la libre circulación cumplen las condiciones de 1) disponer de recursos suficientes para sí mismos y las personas que ejercen efectivamente su custodia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia y 2) contar con una cobertura de seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos para sí mismos y las personas que ejercen efectivamente su custodia [artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38/CE; véanse las secciones 5.2.1 - Sufficient resources y 5.2.2 - Comprehensive sickness insurance] (187). A este respecto, es preciso tener en cuenta lo siguiente:

—los ciudadanos menores de la Unión pueden cumplir el requisito relativo a la suficiencia de recursos a través de las personas de terceros países que ejercen efectivamente su custodia (188) (véase la sección 5.2.1 - Sufficient resources para ampliar la información, en particular sobre la forma y el origen de los recursos);

—el requisito de cobertura de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos puede cumplirse tanto:

—cuando los ciudadanos menores de la Unión dispongan de un seguro de enfermedad que cubra a las personas que ejercen efectivamente su custodia; y

—en el caso contrario, en el que las personas que ejercen efectivamente su custodia dispongan de un seguro de enfermedad que cubra a los ciudadanos menores de la Unión (189).

Una vez que un ciudadano menor de la Unión adquiere un derecho de residencia permanente, tanto él como las personas que ejercen efectivamente su custodia dejan de estar sujetos a los requisitos relativos a suficiencia de recursos y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos (190).

Cabe señalar que las personas que ejercen efectivamente la custodia de los menores también pueden obtener derechos de residencia a tenor del artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2004/38/CE si el menor reside en el Estado miembro de acogida y está matriculado en un centro educativo en él (191) (véase la sección 8 - Retention of the right of residence by family members in the event of death or departure of the EU citizen and in the event of divorce, annulment of marriage or termination of registered partnership (Articles 12 and 13 of Directive 2004/38/EC)).

5.3 Documentos justificativos para la obtención de un certificado de registro

El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE permite al Estado miembro de acogida exigir a un ciudadano de la Unión que se registre ante las autoridades competentes para residir más de tres meses en él. Por lo tanto, corresponde a cada Estado miembro decidir si impone esta obligación a los ciudadanos móviles de la Unión (para ampliar la información sobre los certificados de registro, véase la sección 12.1 - Registration certificates and documents certifying permanent residence issued to EU citizens (Articles 8 and 19 of Directive 2004/38/EC and Article 6 of Regulation 2019/1157): format, minimum information and validity period).

La lista de documentos (192) que deben presentarse con la solicitud de un certificado de registro es exhaustiva. No pueden solicitarse documentos adicionales.

Ejemplos:

—M. es un trabajador móvil de la Unión. No tiene la obligación de presentar pruebas de que cumple el requisito relativo a la suficiencia de recursos.

—L. es una ciudadana de la Unión que está casada con un trabajador móvil de la Unión. Presenta una solicitud de certificado de registro como cónyuge de un trabajador móvil de la Unión. No se le puede pedir que aporte pruebas de que trabaja o que cumple el requisito relativo a la suficiencia de recursos.

—R. es un ciudadano de la Unión casado con un trabajador nacional de un tercer país. R. presenta una solicitud de certificado de registro como ciudadano de la Unión económicamente inactivo. Aporta pruebas de que dispone de recursos suficientes para él y su esposo (gracias a los ingresos de su cónyuge, nacional de un tercer país) y de un seguro de enfermedad que cubre a ambos frente a todos los riesgos (a través de su afiliación al régimen público de seguro de enfermedad del Estado miembro de acogida). R. no necesita aportar pruebas que acrediten su condición de trabajador.

Sin embargo, en el caso de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, en caso de duda sobre la autenticidad o la veracidad de los documentos facilitados, el Estado miembro de acogida puede solicitar que se confirmen mediante pruebas adicionales (que pueden consistir en recibos de nóminas).

En cualquier caso, la Directiva 2004/38/CE no especifica los documentos justificativos con respecto a todas las situaciones posibles (como los documentos de residencia expedidos a solicitantes de empleo o a miembros de la familia que mantienen el derecho de residencia con arreglo a los artículos 12 o 13 de la Directiva 2004/38/CE).

Por lo que se refiere a las denegaciones de certificados de registro, véase la sección 15 - Procedural safeguards (Articles 30 to 33 of Directive 2004/38/EC).

Un certificado de registro solo tiene valor declaratorio y probatorio (véase la sección 12.3 - Nature and effects of residence documents (Article 25 of Directive 2004/38/EC)). Certifica el derecho de residencia y no es un requisito previo para el ejercicio de otros derechos por parte del ciudadano de la Unión.

5.4 Plazos de tramitación para la expedición de certificados de registro

Con arreglo al artículo 8, apartado 2, los certificados de registro deben expedirse «inmediatamente». Este requisito es especialmente pertinente en los Estados miembros que han establecido sistemas de registro para los ciudadanos de la Unión (véase la sección 12 - Residence documents (Articles 8, 10, 19, 20 and 25 of Directive 2004/38/EC)), ya que estos certificados podrían facilitar el ejercicio de los derechos conferidos al ciudadano de la Unión y su integración en el Estado miembro de acogida.

Si el certificado de registro no puede expedirse en el momento tras la presentación de la solicitud y de los correspondientes documentos justificativos, se deberá expedir en los días siguientes (por ejemplo en un plazo de siete a diez días). La expedición puede aplazarse en el caso de que exista una investigación en curso por sospecha de abuso o fraude, respetando no obstante el principio de efectividad y el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes inherente a la Directiva 2004/38/CE (193).

5.5 Sistemas de registro de población

Algunos Estados miembros exigen a los ciudadanos de la Unión que se inscriban en un registro nacional (o subnacional/local) de población y que obtengan un número de identificación personal. La inscripción en el registro de la población suele ser diferente de la inscripción en el registro de residencia con arreglo a la Directiva 2004/38/CE y está regulada por el Derecho interno.

El Tribunal de Justicia ha confirmado que los Estados miembros tienen derecho a utilizar un registro de población para apoyar a las autoridades responsables de la aplicación de la legislación relativa al derecho de residencia (194).

Sin embargo, la aplicación de las normas nacionales sobre registros de población debe respetar el Derecho de la Unión.

En particular, la inscripción en el registro nacional de población y la posesión de un número de identificación personal no deben ser condiciones previas para que un ciudadano de la Unión tenga derecho a trabajar en el Estado miembro de acogida y no deben constituir un obstáculo al ejercicio de los derechos de libre circulación por parte de dicho ciudadano de la Unión (195).

Por consiguiente, si el número de identificación personal es necesario en el marco de la vida cotidiana del Estado miembro de acogida pero los ciudadanos de la Unión no pueden obtenerlo (por ejemplo, porque las condiciones para obtener dicho número son diferentes de las condiciones para el registro de residencia), se debe ofrecer a dichos ciudadanos de la Unión medios alternativos a dichos números. Sobre la base del derecho a la igualdad de trato recogido en el Derecho de la Unión, se prohíbe a los Estados miembros adoptar medidas que discriminen directamente a los nacionales de otros Estados miembros. Los Estados miembros tampoco están autorizados a adoptar medidas indirectas que, a pesar de no establecer una distinción en función de la nacionalidad, afecten en mayor medida a los ciudadanos móviles de la Unión que a los nacionales del Estado miembro de acogida, lo que conllevaría el riesgo de que dichas medidas coloquen a los ciudadanos móviles de la UE en una situación de desventaja particular sin una justificación objetiva (196).

Los Estados miembros de acogida pueden exigir a los ciudadanos de la Unión que residan en su territorio en el ejercicio de sus derechos de libre circulación que obtengan un número de identificación fiscal específico. Este número podría ser un elemento básico de control para las autoridades tributarias nacionales. De nuevo, la obligación de disponer de un número de identificación fiscal específico en el Estado miembro de acogida no debe dar lugar a ninguna discriminación directa o indirecta contra los nacionales de otros Estados miembros. Además, los procedimientos establecidos para la obtención de dicho número no deben crear obstáculos a las libertades fundamentales ni perturbar las transacciones comerciales.

6 Derecho de residencia de los solicitantes de empleo [artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38/CE]

El artículo 14, apartado 4, letra b), se aplica a los demandantes de empleo que entraron en el Estado miembro de acogida para buscar trabajo y a quienes hayan dejado de trabajar y hayan perdido la condición de trabajador, siempre que puedan demostrar «que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados» (197).

El artículo 45 del TFUE y el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38/CE exigen que el Estado miembro de acogida conceda al ciudadano de la Unión «un plazo razonable» para buscar trabajo que, en caso de que el ciudadano de la Unión decida inscribirse como solicitante de empleo en el Estado miembro de acogida, comienza en el momento de la inscripción. Este plazo razonable debe permitir que «pueda llegar a conocer las ofertas de empleo que puedan convenirle y adoptar las medidas necesarias para ser contratado». «Durante dicho plazo, el Estado miembro de acogida podrá exigir al solicitante de empleo que acredite que está buscando trabajo» (198). Un plazo de seis meses a partir de la fecha de inscripción «no resulta insuficiente, en principio» (199) .

«Solo una vez transcurrido ese mismo plazo razonable el solicitante de empleo estará obligado a demostrar, no solo que sigue buscando empleo, sino también que tiene posibilidades reales de ser contratado» (200).

Cuando un ciudadano de la Unión entra en un Estado miembro de acogida con la intención de buscar empleo en él, su derecho de residencia durante los primeros tres meses también está cubierto por el artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE. Por lo tanto, durante ese período de tres meses no se exige a dicho ciudadano otro requisito que el de ser titular de un documento de identidad válido (201).

Al evaluar la situación del solicitante de empleo, las autoridades podrán tener en cuenta, en particular, los factores siguientes (202):

—En cuanto al hecho de que la persona busca empleo:

—o inscripción como solicitante de empleo en el organismo nacional que se ocupa de los solicitantes de empleo;

—o presentación periódica de solicitudes a potenciales empleadores o asistencia a entrevistas de trabajo.

—En cuanto a las posibilidades reales de ser contratado:

—o la situación del mercado laboral nacional en el sector que corresponda a las aptitudes personales del solicitante de empleo;

—o no se podrá tener en cuenta el hecho de que un solicitante de empleo haya rechazado ofertas de empleo que no se correspondan con su capacitación profesional;

—o no se podrá tener en cuenta el hecho de que el solicitante de empleo nunca haya trabajado en el Estado miembro de acogida.

Para más información, consúltense la Comunicación de la Comisión de 2010 titulada «Reafirmación de la libre circulación de trabajadores: derechos y avances importantes» y la sección 11 - Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC).

7 Derecho de residencia por más de tres meses y trámites administrativos para los miembros de la familia que sean nacionales de un Estado tercero, y derecho a trabajar (artículos 7, 9 a 11, 22 y 23 de la Directiva 2004/38/CE)

7.1 Documentos justificativos para la expedición de tarjetas de residencia

La lista de documentos (203) que deben presentarse con la solicitud de una tarjeta de residencia es exhaustiva, según confirma el considerando 14. Las autoridades nacionales no pueden exigir ningún documento adicional (204).

En el marco del procedimiento administrativo de expedición de una tarjeta de residencia, las autoridades nacionales solo deben comprobar si el miembro de la familia que sea nacional de un Estado tercero «puede demostrar, mediante la presentación de los documentos indicados en el artículo 10, apartado 2, de la referida Directiva que está comprendido en el concepto de “miembro de la familia” de un ciudadano de la Unión en el sentido de la Directiva 2004/38 a fin de obtener la tarjeta de residencia (205) ». Por lo tanto, «[e]l referido objetivo exige que el nacional de un Estado tercero que aporte la prueba de que está comprendido en el concepto de “miembro de la familia” de un ciudadano de la Unión, en el sentido de la Directiva 2004/38, pueda obtener la tarjeta de residencia demostrando esa condición a la mayor brevedad posible» (206).

En consecuencia, la condición de beneficiario de la Directiva 2004/38/CE se establece mediante la presentación de documentos pertinentes a efectos de demostrar que:

a)Hay un ciudadano de la Unión del que el solicitante de una tarjeta de residencia puede derivar un derecho de residencia.

La carga de la prueba se cumple al presentar pruebas relativas a la identidad y la nacionalidad del ciudadano de la Unión (por ejemplo, un documento de viaje válido).

b)El solicitante de la tarjeta de residencia es miembro de la familia de este ciudadano de la Unión.

La carga de la prueba se cumple al presentar pruebas relativas a la identidad del familiar (por ejemplo, un documento de viaje válido) y los vínculos de parentesco (por ejemplo, un certificado de matrimonio, un acta de nacimiento, etc.), y, si procede, pruebas del cumplimiento de las otras condiciones previstas en el artículo 2, punto 2, o en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE (por ejemplo, pruebas que acrediten la situación de dependencia, motivos sanitarios fundados, relaciones estables, etc.). Véase la sección 2.2 - Family members and other beneficiaries.

c)El ciudadano de la Unión reside en el Estado miembro de acogida de conformidad con la Directiva 2004/38/CE.

El grado de la prueba requerida depende de la naturaleza de la residencia del ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida.

—En caso de residencia superior a tres meses, los ciudadanos de la Unión deben cumplir las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE para el derecho de residencia y los Estados miembros pueden exigirles que estén en posesión de certificados de registro.

La carga de la prueba se cumple presentando el certificado de registro o, a falta de este, cualquier otra prueba de la residencia del ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida de conformidad con las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE (véase la sección 5 - Right of residence of more than 3 months for EU citizens and administrative formalities (Articles 7, 8, 14 and 22 of Directive 2004/38/EC)).

—En caso de residencia permanente (artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE), los ciudadanos de la Unión no tienen que cumplir ningún requisito adicional.

La carga de la prueba se cumple mediante la presentación del documento acreditativo de la residencia permanente o, en su defecto, de cualquier otra prueba de la residencia permanente del ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida de conformidad con las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE (véase la sección 9 - Permanent residence (Articles 16 to 21 of Directive 2004/38/EC)).

Sin embargo, la Directiva 2004/38/CE no enumera los documentos justificativos con respecto a todas las situaciones posibles (como las tarjetas de residencia expedidas a miembros de la familia que mantienen el derecho de residencia con arreglo a los artículos 12 o 13 de la Directiva 2004/38/CE).

Ejemplos:

—M. es un trabajador móvil de la Unión. Su cónyuge Y., nacional de un Estado tercero, desea reunirse con él en el Estado miembro de acogida. Y. no necesita presentar pruebas de que su cónyuge ciudadano de la Unión dispone de recursos suficientes para ambos.

—T. es una ciudadana de un tercer país casada con J., trabajador móvil de la Unión. T. presenta una solicitud de tarjeta de residencia como cónyuge de un trabajador móvil de la Unión. T. aporta una prueba del trabajo de su cónyuge, pero no necesita aportar pruebas de que ella misma trabaja ni de que dispone de una cobertura de seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos.

—R. es un ciudadano de un tercer país casado con W., pensionista de la Unión con recursos suficientes. Aunque es necesario demostrar que el matrimonio dispone de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos, R. no necesita aportar prueba alguna en relación con su visado de entrada.

—L., nacional de un Estado tercero, es el padre de M., trabajadora móvil de la Unión. L. solicita una tarjeta de residencia, presentando documentos que acreditan su dependencia económica de su hija M.; L. no está obligado a acreditar que él y su hija vivían en el mismo hogar en el país de procedencia, ni a demostrar que su hija debe ayudarle debido a su estado de salud.

Los Estados miembros pueden requerir que los documentos estén traducidos, compulsados o legalizados solamente cuando la autoridad nacional competente no comprenda la lengua en que está escrito el documento, o albergue sospechas sobre la autenticidad del organismo emisor (por ejemplo, respecto de la autoridad emisora y la exactitud de los datos que figuran en el documento). Para obtener más información, véase la sección 2.2.4 - Supporting documents to attest the family relationship with the EU citizen.

7.2 Plazos de tramitación para la expedición de tarjetas de residencia

Los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión pueden solicitar una tarjeta de residencia tan pronto como lleguen al Estado miembro de acogida, si tienen la intención de permanecer más de tres meses en dicho Estado miembro.

En virtud del artículo 10, apartado 1, la tarjeta de residencia debe expedirse en el plazo de seis meses a partir de la fecha de la solicitud.

Este requisito reviste especial importancia, ya que las tarjetas de residencia facilitan el ejercicio del derecho de residencia por los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión y su integración en el Estado miembro de acogida. La posesión de una tarjeta de residencia válida exime a su titular de la obligación de obtener un visado para entrar en el territorio de los Estados miembros (207). En la práctica, estas tarjetas también podrían facilitar a los ciudadanos de terceros países el ejercicio de su derecho a trabajar en el Estado miembro de acogida reconocido con arreglo al artículo 23. Por lo tanto, es importante que las autoridades nacionales expidan dichas tarjetas dentro de los plazos establecidos por la Directiva.

El concepto de «expedición» implica que, en el plazo de seis meses a partir de la fecha de presentación de la solicitud, «las autoridades nacionales competentes deben tramitar la solicitud, adoptar una resolución y, en caso de que el solicitante reúna los requisitos para beneficiarse del derecho de residencia sobre la base de la Directiva 2004/38, expedir la referida tarjeta de residencia a dicho solicitante» (208) .

La obligación de expedir la tarjeta de residencia en el plazo imperativo de seis meses «implica necesariamente la adopción y la notificación de una decisión al interesado antes de la expiración de dicho plazo» (209). «Lo mismo sucede cuando las autoridades nacionales competentes se niegan a expedir la tarjeta de residencia [...]» (210) (véase la sección 15 - Procedural safeguards (Articles 30 to 33 of Directive 2004/38/EC)). Por lo tanto, durante ese período de seis meses, «las autoridades nacionales competentes pueden concluir adoptando tanto una decisión positiva como una negativa» (211).

Por último, el Tribunal de Justicia ha aclarado que el Derecho de la Unión se opone «a que las autoridades nacionales recuperen automáticamente un nuevo plazo de seis meses tras la anulación judicial de una primera decisión por la que se denegó la expedición de una tarjeta de residencia. Dichas autoridades están obligadas a adoptar una nueva decisión dentro de un plazo razonable que, en cualquier caso, no puede exceder del plazo establecido en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38» (212). Por lo tanto, tras la anulación judicial de una decisión inicial por la que se denegó la expedición de una tarjeta de residencia, las autoridades nacionales deben adoptar una nueva decisión sobre la solicitud de tarjeta de residencia en un plazo razonable, que en ningún caso podrá ser superior a seis meses.

Además, con arreglo al artículo 10, apartado 1, el certificado de solicitud de tarjeta de residencia debe expedirse «inmediatamente».

Cuando las autoridades nacionales hayan establecido un sistema de citas para solicitar una tarjeta de residencia, la gestión de dicho sistema debe garantizar que dichas citas estén disponibles sin demora injustificada.

En algunos casos, el tiempo necesario para la expedición de una tarjeta de residencia podría superar la validez del visado de entrada con el que el miembro de la familia, nacional de un tercer país, entró en el Estado miembro de acogida. En esos casos, cuando el visado de entrada expira mientras el interesado permanece a la espera de la expedición de la tarjeta de residencia, los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión no están obligados a regresar a su país de origen y obtener un nuevo visado de entrada. De hecho, la duración de la estancia de los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión no está sujeta a plazo alguno, siempre que estos y el ciudadano de la Unión con el que se reúnan o al que acompañen cumplan las condiciones de residencia pertinentes.

Los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión no podrán ser expulsados tras la expiración de su visado (213).

Con el fin de superar las dificultades a las que podrían enfrentarse los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión durante la tramitación de su solicitud de residencia, se recomienda que el certificado de solicitud o cualquier otro documento reconozca expresamente el derecho de los citados miembros a residir y trabajar mientras se tramita su solicitud de tarjeta de residencia.

Además, durante la tramitación de sus solicitudes de tarjeta de residencia, los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión podrían tener dificultades prácticas para viajar (en particular, para regresar al Estado miembro de acogida en el que residen ahora), dado que, a falta de la tarjeta de residencia, todavía no estarán exentos de la obligación de obtener un visado de entrada y su visado de entrada podría haber expirado. Debe facilitarse que viajen fuera del Estado miembro de acogida y regresen a él, especialmente cuando la tarjeta de residencia aún no se haya expedido debido a retrasos por parte del Estado miembro emisor y (aunque no solo) en situaciones de emergencia (por ejemplo, para asistir al funeral de un pariente cercano). Cuando se requiera un documento para su retorno, la persona debe poder obtenerlo siempre que sea posible antes de salir del Estado miembro de acogida. En cualquier caso, deben concederse todas las facilidades para presentar una nueva solicitud de visado (véase la sección 3.3 - Visa rules).

Una tarjeta de residencia solo tiene valor declarativo y probatorio (véase la sección 12.3 - Nature and effects of residence documents (Article 25 of Directive 2004/38/EC)). Certifica el derecho de residencia y no es un requisito previo para otros derechos que correspondan al miembro de la familia.

8 Mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la familia en caso de fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión y en caso de divorcio, anulación del matrimonio o fin de la unión registrada (artículos 12 y 13 de la Directiva 2004/38/CE)

Los artículos 12 y 13 tienen por objeto proteger la vida familiar y la dignidad humana de los miembros de la familia garantizando que, en determinados supuestos, los miembros de la familia que ya residieran ya en el territorio del Estado miembro de acogida conserven su derecho de residencia, a título exclusivamente personal. No obstante, tal derecho lleva aparejadas algunas condiciones.

8.1 Situaciones que dan derecho al posible mantenimiento del derecho de residencia

El artículo 12 engloba las situaciones en las que ya no existe un ciudadano de la Unión del que derivar un derecho (por fallecimiento de dicho ciudadano o abandono por su parte del Estado miembro de acogida).

El artículo 13 se refiere a situaciones en las que desaparece el vínculo de parentesco (matrimonio o unión registrada) entre el ciudadano de la Unión y el miembro de la familia. En lo que respecta a las uniones de hecho, el artículo 13 se refiere únicamente a las «registradas».

Los miembros de la familia a los que se hubiera concedido un derecho de residencia con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra b), como pareja estable de un ciudadano de la Unión, no se beneficiarán de lo dispuesto en el artículo 13 (214). Sin embargo, sobre la base del artículo 37 de la Directiva 2004/38/CE, los Estados miembros tienen la posibilidad de ampliar las disposiciones del artículo 13 para cubrir aquellas situaciones en las que no se haya celebrado un matrimonio ni una unión registrada, en particular en los casos en que se haya producido violencia doméstica (no obstante, un derecho de residencia basado en disposiciones más favorables no se considerará concedido sobre la base de la Directiva 2004/38/CE (215)).

Cuando el ciudadano de la Unión haya abandonado el Estado miembro de acogida, solo los miembros de la familia que sean ciudadanos de la Unión y los que entren en el ámbito de aplicación del artículo 12, apartado 3, podrán mantener un derecho de residencia.

8.2 Derecho mantenido

En las situaciones contempladas en los artículos 12 y 13, los miembros de la familia mantienen sus derechos a título personal (216), lo que significa que no se trata de un derecho de residencia derivado del ciudadano de la Unión.

8.3 Condiciones para mantener el derecho de residencia

No se aplica ninguna condición si los miembros de la familia han adquirido un derecho de residencia permanente en el momento en que se produce el hecho o antes de este (fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión, divorcio, etc.).

En los casos contemplados en el artículo 12, apartado 3, no se aplicará ninguna condición a los hijos escolarizados ni al progenitor que ejerza efectivamente la custodia de los hijos: ninguno de ellos está sujeto al requisito relativo a la suficiencia de recursos y a un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos (217). Esto sigue siendo así hasta que los niños finalicen sus estudios (218).

Las demás situaciones están sujetas a condiciones.

Antes de adquirir la residencia permanente, los miembros de la familia que sean ciudadanos de la Unión y se encuentren en una de las situaciones contempladas en los artículos 12 y 13 deberán cumplir las condiciones establecidas en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE.

Del mismo modo, antes de adquirir la residencia permanente, los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión y que se encuentren en una de las situaciones contempladas en los artículos 12 y 13 deberán cumplir las condiciones establecidas en el artículo 7, apartado 1, letras a), b) o d), de la Directiva 2004/38/CE, o ser miembros de la familia, ya constituida en el Estado miembro de acogida, de una persona que cumpla estos requisitos. En el caso de los ciudadanos de terceros países, el cumplimiento de las condiciones estipuladas en el artículo 7, apartado 1, letra c) (personas matriculadas en un centro privado o público para estudiar), no les permite mantener el derecho de residencia.

La Directiva 2004/38/CE no aporta aclaración alguna en cuanto al momento a partir del cual deben cumplirse estas condiciones. Sin embargo, los artículos 12 y 13 de la citada Directiva tienen por objeto establecer garantías jurídicas para los miembros de la familia en caso de fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión y en caso de divorcio, anulación del matrimonio o fin de la unión registrada (219). Por lo tanto, en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la aplicación de las disposiciones relativas al mantenimiento del derecho de residencia no deben ir en contra de este objetivo (220). Por el contrario, estas disposiciones deben aplicarse de manera que no las prive de su efecto útil.

Además, se aplican condiciones específicas a los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión en función del hecho que haya dado lugar a la pérdida del derecho de residencia derivado [artículo 12, apartado 2, párrafo primero, y artículo 13, apartado 2, letras a), b), c) y d)]. Estas condiciones se refieren a la duración de la residencia en el Estado miembro, la duración del matrimonio, el vínculo con los hijos o «circunstancias especialmente difíciles».

Ejemplos:

—Z. es nacional del Estado miembro A. Durante los tres últimos años ha trabajado y residido en el Estado miembro B. Su esposa, M., es ciudadana de un tercer país. Durante los tres últimos años, ha residido en el Estado miembro B con Z. Z. fallece y M. hereda una elevada suma de dinero. Por lo tanto, se considera que dispone de recursos suficientes y también que está cubierta por un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos. M. tiene derecho a residir en el Estado miembro B sobre la base del artículo 12, apartado 2. Al cabo de otros dos años, cuando adquiera la residencia permanente, su derecho de residencia dejará de estar sujeto a condición alguna.

—P. es nacional del Estado miembro A. Durante los tres últimos años ha trabajado y residido en el Estado miembro B. Su esposa, M., es ciudadana de un tercer país. Durante los tres últimos años, ha residido en el Estado miembro B como cónyuge de P. Tiene un empleo. P. regresa al Estado miembro A para residir en él sin M. M. no mantiene ningún derecho de residencia en el Estado miembro B en virtud de la Directiva 2004/38/CE, porque M. es un cónyuge nacional de un tercer país y la partida del ciudadano de la Unión no da lugar al mantenimiento del derecho de residencia con arreglo al artículo 12 de la Directiva 2004/38/CE.

En las circunstancias contempladas en el artículo 13, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/38/CE, a saber, cuando el matrimonio haya durado al menos tres años, de los cuales uno al menos en el Estado miembro de acogida, el mantenimiento del derecho de residencia del miembro de la familia nacional de un tercer país tras un divorcio exige que el ciudadano de la Unión permanezca en el Estado miembro de acogida hasta que se inicie el procedimiento de divorcio (221).

Sin embargo, cuando un ciudadano de un tercer país haya sido víctima de violencia doméstica cometida por su cónyuge nacional de un Estado miembro de la UE, el ciudadano del tercer país podrá invocar el mantenimiento de su derecho de residencia sobre la base del artículo 13, apartado 2, letra c), siempre que el procedimiento de divorcio se inicie en un plazo razonable tras la partida del ciudadano de la Unión del Estado miembro de acogida (222).

Ejemplos:

—C. es nacional del Estado miembro A. Se casó con D. (nacional de un tercer país) y residió en el Estado miembro B durante dos años, al cabo de los cuales inicia un procedimiento de divorcio. D. no mantiene un derecho de residencia en el Estado miembro B en virtud de la Directiva 2004/38/CE porque el matrimonio no duró al menos tres años.

—K. es nacional del Estado miembro A. Ha trabajado y residido en el Estado miembro B durante los dos últimos años. Su pareja registrada, N., es ciudadana de un tercer país. A lo largo de estos dos años, N. ha residido y trabajado en el Estado miembro B como pareja registrada de K. Durante su unión registrada, ha sido víctima de violencia doméstica cometida por K. K. abandona el Estado miembro B y regresa al Estado miembro A para residir en él sin N. Dos meses después de la partida de K., N. inicia el procedimiento para poner fin a la unión registrada. N. sigue trabajando en el Estado miembro B. N. mantiene un derecho de residencia en el Estado miembro B basado en el artículo 13, apartado 2, letra c), de la Directiva 2004/38/CE.

9 Residencia permanente (artículos 16 a 21 de la Directiva 2004/38/CE)

De conformidad con el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE, los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tienen un derecho de residencia permanente en este. Dicho derecho no está sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III de la Directiva 2004/38/CE, relativo al derecho de residencia. De conformidad con el artículo 16, apartado 2, este derecho también es aplicable a los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión y hayan residido legalmente en el Estado miembro de acogida durante un período continuado de cinco años consecutivos.

De conformidad con el artículo 17 de la Directiva, el derecho de residencia permanente puede adquirirse, en circunstancias muy específicas, tras un período continuado inferior a cinco años (223).

La adquisición de la residencia permanente se produce en virtud de la ley. Esto significa que los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que no sean ciudadanos de la Unión la adquieren cuando cumplen las condiciones sustantivas pertinentes (224). Los documentos de residencia permanente tienen un valor declarativo y no tienen un valor constitutivo (225).

9.1 El requisito de residencia legal

Por regla general, la adquisición del derecho de residencia permanente exige haber residido legalmente en el Estado miembro de acogida durante un período continuado de cinco años.

Por residencia legal se entiende la residencia conforme a las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE (226) y sus predecesoras (227) . A este respecto, cabe destacar tres puntos:

—la residencia conforme a los instrumentos anteriores a la Directiva 2004/38/CE no se tendrá en cuenta a efectos del derecho de residencia permanente cuando no se cumplan también las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE (228);

—un período de residencia cumplido sobre la base de otras disposiciones de la Unión [como las del Reglamento (UE) n.º 492/2011] o sobre la base de la legislación del Estado miembro de acogida no computa a efectos del derecho de residencia permanente si no se cumplen las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE (229);

—en caso de adhesión de un nuevo Estado miembro a la UE, si no existe ninguna disposición transitoria que limite la aplicación de las normas de la Unión en materia de libre circulación de personas en la correspondiente acta relativa a las condiciones de adhesión, la residencia en un Estado miembro de acogida por parte de los nacionales del nuevo Estado miembro antes de la adhesión deberá computarse a efectos de la adquisición del derecho de residencia permanente si el período en cuestión se cumplió de conformidad con las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE (230).

En cualquier caso, un cambio de situación (por ejemplo, de estudiante a trabajador) no afecta a la continuidad de la residencia legal y, por tanto, a la adquisición de la residencia permanente, siempre que la residencia cumpla las condiciones estipuladas en la Directiva 2004/38/CE (véase la sección 5 - Right of residence of more than 3 months for EU citizens and administrative formalities (Articles 7, 8, 14 and 22 of Directive 2004/38/EC)).

Además, el hecho de ser titular de un documento de residencia válido no hace que la residencia sea legal, en particular a efectos de la adquisición del derecho de residencia permanente (231) (véase la sección 12.3 - Nature and effects of residence documents (Article 25 of Directive 2004/38/EC)).

Por último, cabe señalar que, una vez que un ciudadano de la Unión adquiere el derecho de residencia permanente, las condiciones del artículo 7, apartado 1, letras a) a c), dejan de ser aplicables al ciudadano de la Unión y a los miembros de su familia, incluido el nacional de un tercer país que ejerza efectivamente la custodia de un ciudadano móvil menor de la Unión (232).

9.2 Cálculo del período continuado de residencia legal de cinco años

El período mínimo de residencia no tiene por qué preceder inmediatamente al momento en que se invoca el derecho de residencia permanente (233). Los períodos de residencia legal ininterrumpida confieren el derecho de residencia permanente «a partir del mismo momento en que se han cubierto» (234).

Los períodos de residencia computados para la adquisición de la residencia permanente son los que cumplen las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE, en particular en su artículo 7, su artículo 12, apartado 2, y su artículo 13, apartado 2. Los múltiples períodos cortos sucesivos de residencia cumplidos sobre la base del artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE, incluso considerados conjuntamente, no se tienen en cuenta a estos efectos (235).

Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias pueden ausentarse del Estado miembro de acogida durante algún tiempo sin que se interrumpa la continuidad de su residencia en dicho Estado miembro. De conformidad con el artículo 16, apartado 3, de la Directiva 2004/38/CE, la continuidad de la residencia no se interrumpe por las siguientes ausencias temporales:

—ausencias (una o varias) que no excedan de un total de seis meses al año;

—ausencias (una o varias) de mayor duración para el cumplimiento de obligaciones militares;

—una ausencia no superior a doce meses consecutivos por motivos importantes, como las siguientes (nota: la lista no es exhaustiva): a. el embarazo y el parto; b. una enfermedad grave; c. la realización de estudios o una formación profesional; o d. un traslado al extranjero.

En los dos primeros casos, no es necesario que las ausencias sean consecutivas. Deberán acumularse múltiples períodos de ausencias no consecutivas.

El período a efectos de la ausencia de seis meses debe computarse por año de residencia, comenzando cada año a partir del aniversario de la fecha en que la persona se instaló en el Estado miembro de acogida de conformidad con las condiciones de residencia previstas en la Directiva 2004/38/CE (236) (véase la sección 9.1 - The legal residence requirement). Como consecuencia de ello, los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias pueden ausentarse temporalmente por períodos que no superen un total de seis meses cada año hasta la adquisición del derecho de residencia permanente. Los períodos de residencia legal continuada confieren el derecho de residencia permanente «a partir del mismo momento en que se han cubierto (237) .

La continuidad de la residencia se interrumpe por cualquier decisión de expulsión legalmente ejecutada contra el interesado (en esencia, el derecho de residencia se extingue mediante cualquier decisión de expulsión debidamente ejecutada contra el interesado).

Un período de estancia en prisión antes de adquirir el derecho de residencia permanente obliga a reiniciar el plazo y a acumular un nuevo período continuado de cinco años de residencia (238).

9.3 Pérdida del derecho de residencia permanente

Según el artículo 16, apartado 4, una vez adquirido, el derecho de residencia permanente solo se pierde por ausencia del Estado miembro de acogida durante más de dos años consecutivos.

Cualquier presencia física en el territorio del Estado miembro de acogida dentro de un período de dos años consecutivos, aun cuando tal presencia no dure más que unos cuantos días, basta para impedir la pérdida de la residencia permanente (239). La situación que se produce en tal caso (es decir, cuando una persona que ha adquirido un derecho de residencia permanente ha pasado unos cuantos días al año en el Estado miembro de acogida y no se ha ausentado de él durante un período de dos años consecutivos) debe distinguirse de aquella en la que existan indicios de que dicha persona ha cometido abuso de derecho (240).

9.4 Documentos justificativos

Para evaluar si se ha obtenido un derecho de residencia permanente, los Estados miembros tienen derecho a verificar:

—la continuidad de la residencia;

—la duración de la residencia;

—si la residencia puede considerarse «legal» (véase la sección 9.1 - The legal residence requirement).

En la mayoría de los casos, la prueba de la residencia legal incluirá la prueba de la residencia continuada. El artículo 21 de la Directiva 2004/38/CE aclara que «la continuidad de la residencia podrá ser acreditada mediante cualquier medio de prueba vigente en el Estado miembro de acogida».

Ejemplos:

—L., ciudadana de la Unión, ha residido de forma continuada en el Estado miembro A durante los últimos cinco años. Aporta pruebas de que disponía de un seguro de enfermedad que cubría todos los riesgos y presenta extractos bancarios que acreditan que durante toda su estancia dispuso de recursos suficientes. No se le puede exigir que aporte pruebas de que ha trabajado, ni de que vaya a encontrar un empleo o de que vaya a seguir disponiendo de recursos suficientes durante el período posterior a la adquisición de la residencia permanente.

—N., ciudadano de la Unión, aporta pruebas suficientes de que tuvo la condición de trabajador durante sus cinco años de residencia en el Estado miembro de acogida. No se le puede pedir que aporte pruebas de que disponía de un seguro de enfermedad que cubría todos los riesgos durante su estancia.

—L., ciudadana de la Unión, entró en el Estado miembro de acogida como estudiante. En su segundo y tercer año de estudios, también trabajó en una tienda. Tras finalizar sus estudios, puso en marcha un negocio propio. El hecho de que presente documentos acreditativos de diferentes situaciones y de que algunos de ellos muestren un solapamiento entre su condición de estudiante y su condición de trabajadora no influye en la evaluación de su solicitud, ya que las autoridades deben centrarse en la continuidad y legalidad de la residencia.

—G., nacional de un tercer país, residió en el Estado miembro B durante cinco años con su cónyuge L., trabajador móvil de la Unión. Como miembro de la familia de un trabajador móvil de la Unión, no se puede pedir a un ciudadano de un tercer país que demuestre haber trabajado durante sus cinco años de residencia.

—T., ciudadana de la Unión, reside de forma continuada como trabajadora móvil de la Unión en el Estado miembro A desde 2014. Su esposo L., nacional de un tercer país, vive con ella en el Estado miembro A desde 2016, pero nunca ha trabajado en dicho Estado miembro. L. puede adquirir su residencia permanente a partir de 2021.

9.5 Plazos de tramitación

De conformidad con el artículo 19, apartado 2, de la Directiva, los Estados miembros deben expedir para los ciudadanos de la Unión, previa solicitud, el documento acreditativo de la residencia permanente «lo antes posible».

Si el documento acreditativo de la residencia permanente no puede expedirse en el momento tras la entrega de la solicitud y de los justificantes correspondientes, se deberá expedir en los días siguientes (por ejemplo, en un plazo de siete a diez días). La expedición puede aplazarse en el caso de que exista una investigación en curso por sospecha de abuso o fraude, respetando no obstante el principio de efectividad y el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes inherente a la Directiva 2004/38/CE (241).

En el caso de los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión, el plazo para expedir una tarjeta de residencia permanente con arreglo al artículo 20, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE es de seis meses a partir de la presentación de la solicitud.

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con el plazo de tramitación para la expedición de tarjetas de residencia previsto en el artículo 10 de la Directiva 2004/38/CE (véase la sección 7.2 - Processing times for issuing residence cards) es pertinente para la expedición de tarjetas de residencia permanente.

Como se explica con más detalle en la sección 12.3 - Nature and effects of residence documents (Article 25 of Directive 2004/38/EC), los documentos acreditativos de la residencia permanente y las tarjetas de residencia permanente no crean derechos, sino que sirven para certificar la existencia de derechos en virtud del Derecho de la Unión en materia de libre circulación.

10 Derecho a trabajar (artículo 23 de la Directiva 2004/38/CE)

De conformidad con el artículo 23 de la Directiva, independientemente de su nacionalidad, los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión con derecho de residencia en un Estado miembro de acogida tienen derecho a acceder a un empleo o a iniciar una actividad por cuenta propia en dicho Estado miembro. Este derecho se aplica a los miembros de la familia, tal como se definen en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38/CE, y a los miembros de la familia «extensa», tal como se definen en el artículo 3, apartado 2, de la misma Directiva.

En este contexto, el derecho a trabajar en el Estado miembro de acogida incluye también a los miembros de la familia que se encuentren a cargo de ciudadanos de la Unión, que pueden seguir teniendo derecho de residencia incluso después de haber dejado de estar a su cargo (242).

El derecho a trabajar de los miembros de la familia no puede supeditarse a la posesión de un visado válido, una tarjeta de residencia, una tarjeta de residencia permanente o un certificado que acredite la presentación de una solicitud de tarjeta de residencia para miembros de la familia. Esto se debe a que el título para ejercer derechos puede acreditarse por cualquier medio de prueba adecuado. Estos documentos no crean derechos de residencia, sino que simplemente sirven para acreditar los derechos existentes conferidos directamente por el Derecho de la Unión (243).

11 Derecho a la igualdad de trato (artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE)

Según el Tribunal de Justicia, «el principio de no discriminación prohíbe no sólo las discriminaciones directas, basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación indirecta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado» (244). La discriminación directa basada en la nacionalidad no puede justificarse salvo cuando así lo prevea expresamente el Derecho de la Unión. «[U]na restricción indirecta basada en la nacionalidad sólo podría justificarse si se basa en consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad de las personas afectadas proporcionadas respecto del objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional» (245).

El artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE concreta el principio de no discriminación basada en la nacionalidad establecido en el artículo 18 del TFUE, en relación con los ciudadanos de la Unión que ejercen su derecho a circular y residir en el territorio de los Estados miembros (246), así como al amparo del artículo 21, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales.

De conformidad con el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE, todos los ciudadanos de la UE que residan en el Estado miembro de acogida en base a la citada Directiva gozan de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación de los Tratados (247). Otro tanto ocurre con los miembros de sus familias que no sean ciudadanos de la Unión y que tengan un derecho de residencia o residencia permanente con arreglo a la Directiva 2004/38/CE.

Sin embargo, el principio de no discriminación consagrado en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE solo se aplica a las personas que residen en el Estado miembro de acogida de conformidad con las condiciones de residencia establecidas en la Directiva 2004/38/CE y, por lo tanto, está supeditado al cumplimiento de dichas condiciones.

Además, existen salvaguardias para proteger a los Estados miembros de acogida de cargas financieras excesivas. En este sentido, el artículo 24, apartado 2, autoriza excepciones específicas al principio de igualdad de trato. Dicha disposición permite al Estado miembro de acogida:

a)No conceder asistencia social a los ciudadanos de la UE durante los tres primeros meses de residencia o durante el período de residencia más largo establecido para los solicitantes de empleo en la letra b) del apartado 4 del artículo 14 de la Directiva 2004/38/CE. Sin embargo, esta excepción no se aplica a los ciudadanos de la Unión que son trabajadores por cuenta ajena o propia ni a los miembros de sus familias (véanse las secciones 11.1 - Entitlement to equal access to social assistance: content and conditions y 11.2 - Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EU) No 492/2011).

Esta excepción solo se aplica a las prestaciones de «asistencia social» y no a otros tipos de prestaciones, en particular a las de seguridad social. Cuando las prestaciones familiares se conceden con independencia de las necesidades individuales del beneficiario y no están destinadas a cubrir sus necesidades básicas sino a sufragar los gastos familiares, no están comprendidas en el concepto de «asistencia social» en el sentido de la Directiva 2004/38/CE. Así sucede, en particular, en el caso de las prestaciones familiares concedidas automáticamente a las familias que responden a ciertos criterios objetivos relativos, en particular, al número de sus miembros, sus ingresos y sus recursos patrimoniales, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales (248). No obstante, estas prestaciones pueden estar sujetas a otras condiciones, en particular a un criterio de residencia habitual legal (véase la sección 11.3 - Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of social security systems).

b)Antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, no conceder ayudas de manutención (consistentes en becas y préstamos de estudios), incluidas las de formación profesional, a ciudadanos de la Unión que sean personas económicamente inactivas, estudiantes o solicitantes de empleo (incluidos los solicitantes de empleo que aún no hayan trabajado en el Estado miembro de acogida o cuando el ciudadano de la Unión sea un solicitante de empleo que, tras haber trabajado en él, ya no conserve la condición de trabajador en el Estado miembro de acogida) ni a los miembros de sus familias.

11.1 Derecho a la igualdad de acceso a las prestaciones de asistencia social: contenido y condiciones

11.1.1 Contenido de la asistencia social

Las prestaciones de asistencia social suelen ser prestaciones que un Estado miembro concede a las personas que no disponen de recursos suficientes para cubrir sus necesidades básicas. El Tribunal de Justicia ha considerado que la asistencia social es «todos los regímenes de ayudas establecidos por autoridades públicas, sea a escala nacional, regional o local, a los que recurre un individuo que no dispone de recursos suficientes para sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y que, por ello, puede convertirse, durante su estancia, en una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida, que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado» (249). Sin embargo, la asistencia social debe definirse en función del objetivo perseguido por la prestación y no de criterios formales. No pueden considerarse prestaciones de asistencia social las prestaciones económicas que están destinadas a facilitar el acceso al mercado de trabajo (250). Sin embargo, cuando una prestación cumple funciones diferentes, si su función preponderante es garantizar los medios de subsistencia mínimos necesarios para llevar una vida acorde con la dignidad humana, entra en la definición de prestación de asistencia social (251).

Por ejemplo, en función de su función predominante, que debe evaluarse caso por caso, podría considerarse «asistencia social» lo siguiente:

—una prestación de subsistencia en metálico, que forma parte de un régimen de protección social financiado por el impuesto sobre la renta, cuya concesión esté sujeta a un requisito atinente a los recursos y cuyo objetivo sea sustituir a otras prestaciones sociales, como el subsidio para solicitantes de empleo vinculado a los ingresos, el subsidio de empleo y manutención vinculado a los ingresos, la ayuda para complementar los ingresos, el crédito fiscal para personas en activo, el crédito fiscal por hijo a cargo y el subsidio para vivienda (252);

—ayudas para el alquiler destinadas a personas con necesidades de vivienda de corta duración que vivan en alojamientos privados alquilados y no pueden hacer frente a su alquiler con sus propios recursos.

11.1.2 Categorías de personas que tienen derecho a las mismas prestaciones de asistencia social que los nacionales del Estado miembro de acogida

La igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado miembro de acogida con arreglo al artículo 24, apartado 1, solo podrá invocarse cuando la residencia del ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida cumpla las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE (253).

Esto significa que las siguientes categorías de personas tienen derecho a las mismas prestaciones de asistencia social que los nacionales:

—los ciudadanos de la Unión que son trabajadores por cuenta ajena o trabajadores por cuenta propia (o que conservan tal condición (254)) y los miembros de sus familias. Estas categorías de personas tienen derecho a la igualdad de trato desde el inicio de su estancia (255);

—los ciudadanos de la Unión que hayan adquirido la residencia permanente en el Estado miembro de acogida y los miembros de sus familias.

Ejemplo:

—Y. es un ciudadano de la Unión que está casado con una trabajadora móvil de la Unión. Y. perdió su puesto de trabajo y ya no conserva la condición de trabajador. Solicitó asistencia social. El Estado miembro de acogida no puede denegarle la asistencia social por ser un ciudadano de la Unión económicamente inactivo y carecer de recursos suficientes. Como cónyuge de una trabajadora de la Unión, tiene derecho a las mismas prestaciones de asistencia social que los nacionales del Estado miembro de acogida.

—M. es un trabajador móvil de la Unión casado con una persona del mismo sexo. La pareja tiene un hijo. El trabajador tiene derecho a las mismas prestaciones de asistencia social para los miembros de su familia que los nacionales del Estado miembro de acogida, aun cuando la legislación del Estado miembro de acogida no reconozca dicha paternidad o el matrimonio.

Si bien los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos no están expresamente excluidos de la igualdad de trato en materia de asistencia social, su derecho a la igualdad de trato a este respecto puede limitarse en la práctica hasta que adquieran la residencia permanente (véase la sección sobre categorías de personas a las que se puede denegar el acceso a las mismas prestaciones de asistencia social que están disponibles para los nacionales del Estado miembro de acogida).

11.1.3 Categorías de personas a las que se puede denegar el acceso a las mismas prestaciones de asistencia social que están disponibles para los nacionales del Estado miembro de acogida

Durante los primeros tres meses de residencia en el Estado miembro de acogida, se podrá denegar el acceso a la asistencia social a ciudadanos de la Unión que no sean trabajadores por cuenta ajena, trabajadores por cuenta propia o que conserven tal condición y a los miembros de sus familias, sin llevar a cabo un examen individual de la situación de la persona (256).

Durante el período de residencia posterior de hasta cinco años, el Estado miembro de acogida podrá denegar la concesión de prestaciones de asistencia social a los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos y a los estudiantes de la UE que no cumplan el requisito de disponer de recursos suficientes para sí mismos y para los miembros de sus familias y que, por lo tanto, no residan en el Estado miembro de acogida de conformidad con la Directiva 2004/38/CE [artículo 7, apartado 1, letras b) y c)] (257). Esto significa que es poco probable que los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos, en la práctica, puedan tener derecho a prestaciones de asistencia social, ya que para adquirir el derecho de residencia tendrían que demostrar a las autoridades nacionales que disponen de recursos suficientes, que generalmente suelen ser, a título orientativo, iguales o superiores al umbral de ingresos con arreglo al cual se concede asistencia social. En tales circunstancias, «procede efectuar un examen concreto de la situación económica de cada interesado, sin tener en cuenta las prestaciones de asistencia social solicitadas, para comprobar si cumple el requisito de disponer de recursos suficientes previsto en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 y si puede, por lo tanto, invocar en el Estado miembro de acogida el principio de no discriminación previsto en el artículo 24, apartado 1, de la citada Directiva [...]» (258).

En el caso de los solicitantes de empleo y de extrabajadores que perdieron tal condición [es decir, cuando a) el ciudadano de la Unión es un solicitante de empleo que aún no ha trabajado en el Estado miembro de acogida, o b) el ciudadano de la Unión es un solicitante de empleo que trabajaba anteriormente pero que ya no conserva la condición de trabajador en el Estado miembro de acogida (véase la sección 5.1.2 - Retention of worker or self-employed status)], las autoridades competentes pueden denegar la concesión de prestaciones de asistencia social sin llevar a cabo un examen individual de la situación de la persona (259). Para obtener más información sobre los solicitantes de empleo, véase la sección 6 - Right of residence of jobseekers (Article 14(4)(b) of Directive 2004/38/EC) y la parte II de la Comunicación de la Comisión de 2010 titulada «Reafirmación de la libre circulación de trabajadores: derechos y avances importantes».

Estas exclusiones tienen por objeto garantizar que no se impongan cargas excesivas a los regímenes de asistencia social del Estado miembro de acogida.

En los casos en que no sea de aplicación el artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE porque el ciudadano de la Unión no cumpla los requisitos de residencia establecidos en la Directiva 2004/38/CE, sino que resida legalmente en virtud del Derecho nacional en el territorio del Estado miembro de acogida, las autoridades nacionales competentes solo pueden denegar una solicitud de asistencia social después de haber comprobado que dicha denegación no expone al ciudadano móvil de la Unión a un riesgo concreto y actual de vulneración de sus derechos fundamentales consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales (260).

Ejemplos:

—M. es nacional del Estado miembro A. Se trasladó al Estado miembro B para buscar trabajo. Las autoridades competentes del Estado miembro B pueden denegar la concesión de prestaciones de asistencia social a M.

—T. es nacional del Estado miembro A. Se trasladó al Estado miembro B, donde trabajó durante un tiempo. Perdió su puesto de trabajo pero conserva su condición de trabajador (véase la sección 5.1.2 - Retention of worker or self-employed status). Solicitó asistencia social. T. tiene derecho a percibir prestaciones de asistencia social en las mismas condiciones que si tuviera la nacionalidad del Estado miembro B.

—R. es nacional del Estado miembro A. Se trasladó al Estado miembro B, donde ejerce una actividad por cuenta propia. R. tiene derecho a percibir prestaciones de asistencia social en las mismas condiciones que si tuviera la nacionalidad del Estado miembro B.

11.2 Relación entre el artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE y el Reglamento (UE) n.º 492/2011

El Reglamento (UE) n.º 492/2011 establece los derechos aplicables a los trabajadores móviles de la Unión y a los miembros de sus familias. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (261), los ciudadanos de la Unión que trabajan por cuenta propia y entran en el ámbito de aplicación del artículo 49 del TFUE pueden disfrutar de los derechos previstos en el Reglamento (UE) n.º 492/2011, que se aplica por analogía.

Cabe destacar dos puntos en relación con la interacción entre el artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE y el Reglamento (UE) n.º 492/2011.

En primer lugar, los trabajadores móviles de la Unión y los miembros de sus familias disfrutan de derechos específicos e independientes establecidos en el Reglamento (UE) n.º 492/2011 (262). Estos derechos no pueden ser cuestionados por el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE. Así pues, las excepciones previstas en el artículo 24, apartado 2, no pueden utilizarse, por ejemplo, contra las personas que tienen derecho de residencia y acceso a la asistencia social por ejercer efectivamente la custodia de niños que participan en la educación con arreglo al artículo 10 del Reglamento (UE) n.º 492/2011 (263).

En segundo lugar, los «miembros de la familia» cubiertos por el Reglamento (UE) n.º 492/2011 coinciden con los «miembros de la familia» cubiertos por la Directiva 2004/38/CE (264). Esto significa que los miembros de la familia de los trabajadores por cuenta ajena y de los trabajadores por cuenta propia se benefician de la aplicación de las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE, pero también de la aplicación de las disposiciones del Reglamento (UE) n.º 492/2011 relativas a la igualdad de trato. Por lo tanto, estos miembros de la familia pueden invocar dicho Reglamento para reclamar la igualdad de trato en el Estado miembro de acogida en lo que respecta a todas las ventajas sociales y fiscales (265). Algunos ejemplos de estos derechos son la igualdad de trato en lo que respecta a las becas concedidas en virtud de un acuerdo del Estado miembro de acogida en una zona no incluida en el ámbito de aplicación del TFUE (266), descuentos sobre las tarifas del transporte público para las familias numerosas (267) y el derecho a prestaciones sociales (268). Además, en virtud del Reglamento (UE) n.º 492/2011, el hijo de un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia también debe beneficiarse de la igualdad de trato en lo que respecta a la admisión a la educación si el hijo reside en el Estado miembro en el que ejerce su actividad el trabajador por cuenta propia o por cuenta ajena.

Ejemplo:

El cónyuge nacional de un tercer país del mismo sexo que un ciudadano móvil de la Unión que trabaja por cuenta propia o por cuenta ajena y está cubierto por el artículo 2, punto 2, letra a), de la Directiva 2004/38/CE (269) , tiene derecho a las mismas ventajas sociales y fiscales que los nacionales del Estado miembro de acogida, incluso si la legislación de dicho Estado no reconoce los matrimonios entre personas del mismo sexo.

11.3 Relación entre el artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE y el Reglamento (CE) n.º 883/2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social

Los derechos a prestaciones de seguridad social de los ciudadanos móviles de la Unión a escala de la Unión se rigen por los Reglamentos (CE) n.º 883/2004 (270) y (CE) n.º 987/2009 (271) («los Reglamentos sobre la coordinación»).

Los Reglamentos sobre la coordinación establecen «normas de conflicto» para determinar qué legislación nacional en materia de seguridad social es aplicable a una persona en una situación transfronteriza (272). El Derecho de la Unión en este ámbito prevé la coordinación, que no la armonización, de los regímenes de seguridad social. Esto significa que cada Estado miembro determina los pormenores de su propio sistema de seguridad social, como las prestaciones que proporciona, las condiciones de admisibilidad, cómo se calculan dichas prestaciones y qué cotizaciones deben pagarse. Por lo tanto, las condiciones para tener derecho a prestaciones de seguridad social varían de un Estado miembro a otro.

Entre las prestaciones típicas de la seguridad social se incluyen las pensiones de vejez y de supervivencia, las prestaciones por incapacidad permanente y por enfermedad (incluida la asistencia sanitaria), las prestaciones de maternidad y paternidad, las prestaciones de desempleo y las familiares.

En virtud de los Reglamentos sobre la coordinación, los trabajadores por cuenta propia o por cuenta ajena y los miembros de sus familias están cubiertos por el régimen de seguridad social del Estado miembro en el que ejercen su actividad por cuenta ajena o propia (273), y disfrutan de dicha cobertura en las mismas condiciones que los nacionales.

En principio, los ciudadanos de la Unión que no ejercen una actividad económica están sujetos a la legislación de seguridad social del Estado miembro en el que residen. Para tener derecho a prestaciones coordinadas en virtud de los Reglamentos sobre la coordinación, deben cumplir las condiciones establecidas en la legislación del Estado miembro de residencia. Cabe señalar que el concepto de «residencia» que se utiliza en la Directiva 2004/38/CE es diferente del que se emplea en los Reglamentos sobre la coordinación. De acuerdo con el significado de dicho concepto en estos últimos, una persona solo puede tener un lugar de residencia, que corresponde al Estado miembro en el que la persona reside de manera habitual y donde se encuentra el centro habitual de sus intereses. En este contexto, debe tenerse especialmente en cuenta: la situación familiar de la persona, los motivos que le han llevado a desplazarse, la duración y continuidad de su residencia, el hecho de disponer (en su caso) de un empleo estable, y la intención de la persona, deducida de todas las circunstancias (274).

En cambio, las personas que se desplazan solamente de forma temporal a otro Estado miembro continúan teniendo su residencia habitual en su Estado miembro de origen y, por tanto, están cubiertas por el régimen de seguridad social del Estado miembro de origen (por ejemplo, un estudiante que se traslada temporalmente de su Estado miembro de origen para cursar estudios en otro Estado miembro estará cubierto por el Estado miembro de origen, no por el Estado miembro en el que cursa estudios).

Para consultar otros ejemplos relativos a la determinación del lugar de residencia habitual, véase la Guía práctica sobre la legislación aplicable en la Unión Europea (UE), el Espacio Económico Europeo (EEE) y Suiza (parte III) (275).

Las prestaciones especiales en metálico no contributivas que presentan características tanto de seguridad social como de asistencia social entran en el ámbito de aplicación tanto del Reglamento (CE) n.º 883/2004 (276) como de la Directiva 2004/38/CE (277). Esto significa que el Estado miembro de acogida puede denegar el acceso a dichas prestaciones a los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos que no cumplan el requisito previsto en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva de disponer de recursos suficientes (véase la sección 11.1 - Entitlement to equal access to social assistance: content and conditions) (278).

El Reglamento (CE) n.º 883/2004 no armoniza el concepto de «miembro de la familia». Sin embargo, al aplicar el Reglamento, las autoridades nacionales están aplicando el Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales. Por lo tanto, deben respetar el artículo 21, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales (que abarca, en particular, la no discriminación por motivos de orientación sexual), el artículo 24 de dicha Carta (interés superior del menor) y la Convención sobre los Derechos del Niño (279). Esto significa que la definición que utiliza cada Estado miembro para «miembros de la familia» no puede dar lugar a una discriminación por motivos de orientación sexual. Por ello, no se puede denegar a una pareja móvil formada por personas del mismo sexo el acceso a una prestación de seguridad social (por ejemplo, una pensión de supervivencia) por el hecho de que la legislación del Estado miembro competente no reconozca su vínculo de parentesco (280). En la misma línea, no se puede denegar al hijo de una pareja formada por personas del mismo sexo el acceso a una prestación de seguridad social (por ejemplo, la afiliación al régimen público de seguro de enfermedad) por el hecho de que la legislación del Estado miembro competente no reconozca dicha paternidad. El reconocimiento obligatorio de los vínculos de parentesco en el contexto de la libre circulación es suficiente. No es necesario que el vínculo de parentesco esté reconocido en el Derecho interno del Estado miembro.

11.4 Derecho a la igualdad de acceso a la asistencia sanitaria: contenido y condiciones

«[L]as prestaciones de atención médica financiadas por el Estado que se conceden a las personas comprendidas en las categorías de beneficiarios definidas por la legislación nacional al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales constituyen “prestaciones de enfermedad” en el sentido de dicha disposición y están, por tanto, comprendidas en el ámbito de aplicación del [...] Reglamento [(CE) n.º 883/2004]» (281).

Como se ha explicado anteriormente, los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia de la UE y los miembros de sus familias están cubiertos por el sistema de seguridad social del Estado miembro en el que trabajan por cuenta propia o ajena (282). Si un trabajador por cuenta ajena o propia de la UE y los miembros de su familia residen en un Estado miembro distinto de aquel en el que trabajan, tienen acceso a la asistencia sanitaria cuando residen en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro de residencia, por cuenta del Estado miembro en el que trabajan, utilizando el formulario DP S1 (283).

Los estudiantes que estudian temporalmente en otro Estado miembro tienen derecho a recibir cualquier tratamiento médico que necesiten en el Estado miembro de acogida utilizando la tarjeta sanitaria europea (TSE) (284).

Los pensionistas que se jubilan en el extranjero siguen estando cubiertos por el sistema sanitario público del Estado miembro que paga su pensión. También tienen derecho a acceder a la asistencia sanitaria en el Estado miembro de residencia en las mismas condiciones que las personas aseguradas en dicho Estado miembro a cargo del Estado miembro que paga su pensión, utilizando el formulario DP S1 (285).

Otros ciudadanos de la Unión económicamente inactivos que se trasladen a otro Estado miembro y ejerzan su derecho de residencia durante un período superior a tres meses con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38/CE tienen derecho a afiliarse al régimen público de seguro de enfermedad del Estado miembro de acogida. Este derecho emana, en particular, del artículo 11, apartado 3, letra e), del Reglamento (CE) n.º 883/2004, uno de cuyos objetivos es «impedir que las personas comprendidas en el ámbito de aplicación del citado Reglamento se vean privadas de protección en materia de seguridad social, a falta de legislación que les resulte aplicable» (286). No obstante, antes de adquirir la residencia permanente, el Estado miembro de acogida podrá disponer que el acceso al sistema público del seguro de enfermedad no sea gratuito, a fin de evitar que la persona se convierta en una carga excesiva para dicho Estado miembro (véase la sección 5.2.2 - Comprehensive sickness insurance) (287). Una vez que adquieren la residencia permanente, ya no se les puede imponer esta condición (véase la sección 9 - Permanent residence (Articles 16 to 21 of Directive 2004/38/EC)).

Las personas que permanezcan temporalmente en un Estado miembro distinto de aquel en el que están aseguradas (por ejemplo, por vacaciones, viajes de negocios, estudios) tienen derecho a cualquier tratamiento médico que necesiten utilizando la TSE (288).

Además del Reglamento (CE) n.º 883/2004, las personas también pueden acceder a asistencia sanitaria en cualquier país de la UE distinto de aquel en el que residen y recibir el reembolso de la asistencia prestada en el extranjero en virtud de la Directiva 2011/24/UE relativa a los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza. (289) Mientras que el Reglamento (CE) n.º 883/2004 abarca el acceso a la asistencia sanitaria prestada por los prestadores públicos y concertados, la Directiva 2011/24/UE abarca a todos los prestadores de asistencia sanitaria (privados y públicos), independientemente de su relación con el sistema público de salud. En ese marco, la Directiva 2011/24/EU establece las condiciones en las que un paciente puede viajar a otro país de la UE para recibir atención médica y reembolso. Cubre los costes de la asistencia sanitaria, así como la prescripción y entrega de medicamentos y productos sanitarios, hasta el importe que habría costado el tratamiento en el país de residencia.

12 Documentos de residencia (artículos 8, 10, 19, 20 y 25 de la Directiva 2004/38/CE)

12.1 Certificados de registro y documentos acreditativos de la residencia permanente expedidos a ciudadanos de la Unión [artículos 8 y 19 de la Directiva 2004/38/CE y artículo 6 del Reglamento (CE) n.º 2019/1157]: formato, información mínima y período de validez

El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE establece que, para períodos de residencia superiores a tres meses, los Estados miembros podrán imponer a los ciudadanos móviles de la Unión la obligación de registrarse ante las autoridades competentes. Por lo tanto, corresponde a cada Estado miembro decidir si impone esta obligación a los ciudadanos móviles de la Unión (véase la sección 5 - Right of residence of more than 3 months for EU citizens and administrative formalities (Articles 7, 8, 14 and 22 of Directive 2004/38/EC)).

Aunque el formato de los certificados de registro y los documentos de registro permanentes para los ciudadanos de la Unión no está armonizado, el Reglamento (UE) 2019/1157, vigente desde el 2 de agosto de 2021, establece la información mínima que debe incluirse en dichos documentos. Esta incluye, por ejemplo, el título del documento en la lengua o lenguas oficiales del Estado miembro de expedición y en al menos otra lengua oficial de las instituciones de la UE y una referencia clara a que el documento se expide a un ciudadano de la Unión de conformidad con la Directiva 2004/38/CE. No obstante, los Estados miembros tienen libertad para elegir el formato en el que se expiden dichos documentos.

Si bien la Directiva no se pronuncia sobre el período de validez de los certificados de registro y de los documentos de residencia permanente para los ciudadanos de la Unión, teniendo en cuenta que su función es similar, no hay razón alguna para que su validez no sea al menos la misma que la de los documentos correspondientes expedidos a familiares de ciudadanos de la Unión que sean nacionales de terceros países. Por consiguiente, los certificados de registro previstos en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE deben tener un período de validez de al menos cinco años a partir de la fecha de expedición. El documento que certifique la residencia permanente previsto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE debe tener un período de validez de al menos diez años a partir de la fecha de expedición.

Además, en ningún caso la validez de estos documentos debe estar vinculada a la de la TSE o a otras condiciones, como la duración de los estudios o la de los contratos de trabajo.

12.2 Tarjetas de residencia y tarjetas de residencia permanente expedidas a miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro [artículos 10 y 20 de la Directiva 2004/38/CE y artículos 7 y 8 del Reglamento (CE) n.º 2019/1157]: formato y período de validez

El Reglamento (UE) 2019/1157 establece formatos armonizados para las tarjetas de residencia y las tarjetas de residencia permanente expedidas a familiares de ciudadanos de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro. Desde el 2 de agosto de 2021 , los Estados miembros están obligados a expedir tales tarjetas de residencia o tarjetas de residencia permanente en el mismo modelo uniforme que el utilizado para los permisos de residencia. Deben llevar la denominación de «tarjeta de residencia» o «tarjeta de residencia permanente» e incluir el código normalizado «Miembro de la familia UE Art 10 DIR 2004/38/CE» o «Miembro de la familia UE Art 20 DIR 2004/38/CE» (290).

Las tarjetas de residencia o las tarjetas de residencia permanente expedidas hasta el 2 de agosto de 2021 no necesitan tener un formato específico. Para estas tarjetas, el Reglamento (UE) 2019/1157 prevé un período de eliminación progresiva (291). Esto significa que, durante un determinado número de años, habrá diferentes formatos de tarjetas de residencia o tarjetas de residencia permanente en circulación [las expedidas de conformidad con el Reglamento (UE) 2019/1157 y las expedidas con anterioridad al 2 de agosto de 2021 sin un formato armonizado]. En cualquier caso, las tarjetas que se hayan expedido con posterioridad al 2 de agosto de 2021 y que aún no se ajusten plenamente al modelo uniforme deben ser aceptadas por los demás Estados miembros hasta su expiración. No obstante, si no cumplen las normas mínimas de seguridad establecidas en el Reglamento (UE) 2019/1157, dejarán de ser válidas a más tardar el 3 de agosto de 2023 o el 3 de agosto de 2026, en función de su nivel de seguridad.

El formato armonizado establecido en el Reglamento (UE) 2019/1157 también debe utilizarse con respecto a las tarjetas de residencia expedidas a i) los miembros de la familia de nacionales retornados que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro (véase la sección 18 - Right of residence of the family members of returning nationals) y ii) los nacionales de terceros países que ejercen efectivamente la custodia de ciudadanos menores de la Unión (véase la sección 2.2.2.5 - Primary carers of minor EU citizens). Esto se debe a que la Directiva 2004/38/CE (y, por tanto, su artículo 10) se les aplica por analogía. En esa misma línea, el formato armonizado establecido en el Reglamento (UE) 2019/1157 también debe utilizarse para las tarjetas de residencia expedidas a los miembros de la familia (nacionales de un tercer país) de personas con doble nacionalidad a las que se aplica por analogía la Directiva 2004/38/CE (véase la sección 2.1.4 - Dual nationals). En todos estos casos, los Estados miembros deben utilizar los códigos normalizados previstos en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (UE) 2019/1157.

En cambio, dado que la Directiva 2004/38/CE no se aplica ni directamente ni por analogía, los Estados miembros no pueden utilizar el formato armonizado establecido en el Reglamento (UE) 2019/1157 para los documentos de residencia de:

—los beneficiarios de la jurisprudencia del asunto Ruiz Zambrano (véase la sección 19 - Ruiz Zambrano case law);

—los miembros de la familia que obtengan un derecho de residencia basado en la jurisprudencia de los asuntos Carpenter y S. y G. (véase la sección 2.1.3 - Frontier workers, cross-border self-employed persons and cross-border service providers).

En tales casos, los Estados miembros deben expedir permisos de residencia con arreglo al Reglamento (CE) n.º 1030/2002.

Cabe señalar que los documentos de residencia expedidos con arreglo a la legislación nacional en una situación puramente interna (reagrupación familiar con nacionales del Estado miembro emisor que no hayan ejercido el derecho a la libre circulación) no afectan a los beneficiarios de las normas sobre libre circulación. En consecuencia, los Estados miembros deben expedir estos documentos de residencia con arreglo al Reglamento (CE) n.º 1030/2002. Cuando el Estado miembro que expide el permiso de residencia forma parte del espacio Schengen (292), los permisos de residencia expedidos en virtud del Reglamento (CE) n.º 1030/2002 tienen efectos de exención de la obligación de visado para los Estados miembros que forman parte del espacio Schengen.

La tarjeta de residencia prevista en el artículo 10, apartado 1, tendrá una validez de cinco años a partir de su fecha de expedición o por el período previsto de residencia del ciudadano de la UE si dicho período fuera inferior a cinco años. A este respecto, la duración mínima de cinco años sigue siendo la regla general. Cuando la «duración prevista de la residencia» sea pertinente en un caso concreto, debe entenderse en sentido amplio y que el período de residencia «previsto» se refiere al período durante el cual los ciudadanos de la Unión tienen la intención de vivir y planificar su vida en el Estado miembro de acogida.

La tarjeta de residencia permanente prevista en el artículo 20, apartado 1, tiene una validez de diez años a partir de la fecha de expedición.

12.3 Naturaleza y efectos de los documentos de residencia (artículo 25 de la Directiva 2004/38/CE)

Los ciudadanos dela Unión y los miembros de sus familias disfrutan de todos los derechos previstos en la Directiva 2004/38/CE, o directamente basados en el artículo 21 del TFUE, si cumplen las condiciones sustantivas pertinentes para la residencia. Los documentos de residencia son de naturaleza declarativa (293), es decir, no crean derechos, sino que sirven para certificar la existencia de derechos en virtud del Derecho de la Unión en materia de libre circulación. Por lo tanto, el cumplimiento de los procedimientos administrativos o la posesión de un documento de residencia no son un requisito previo para la residencia legal de conformidad con el Derecho de la Unión sobre la libre circulación de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias (294).

Sin embargo, la expedición por parte de un Estado miembro de un documento de residencia de conformidad con la Directiva 2004/38/CE constituye una constatación formal de la situación de hecho y de derecho de la persona en cuestión con respecto a la Directiva 2004/38/CE, en el momento de la expedición (295). Por lo tanto, una tarjeta de residencia (permanente) expedida por un Estado miembro constituye una prueba suficiente de que el titular es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión (296).

Por otra parte, dado que la situación de un ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia puede cambiar tras la expedición del documento de residencia, la posesión de un documento de residencia no significa, por sí sola, que la residencia del titular sea necesariamente conforme con el Derecho de la Unión (297). El hecho relevante es si el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia en cuestión cumple en un momento determinado las condiciones sustantivas de residencia previstas en el Derecho de la Unión sobre la libre circulación de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia.

Teniendo en cuenta el carácter declarativo de los documentos de residencia, el artículo 25 establece que la posesión de un documento de residencia no podrá constituir en ningún caso una condición previa para el ejercicio de un derecho o la realización de un trámite administrativo. De conformidad con el artículo 25, la situación de beneficiario de los derechos (por ejemplo, para solicitar la asistencia de las agencias públicas de empleo o para afiliarse al régimen público de seguro de enfermedad) puede acreditarse por cualquier otro medio de prueba. A este respecto, podrían ser pertinentes, en particular, aunque con carácter no limitativo, los documentos enumerados en el artículo 8, apartado 2, y en el artículo 10, apartado 2.

12.4 Múltiples estatutos de residencia o inmigración de los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro

Siempre que no esté explícitamente excluido en virtud del Derecho de la Unión, los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que tengan un derecho de residencia derivado en virtud de la Directiva 2004/38/CE, y que además cumplan las condiciones de residencia previstas en los instrumentos de la UE en materia de migración legal tienen derecho a ejercer también sus derechos al amparo de esos instrumentos, es decir, a poseer diversos estatutos de manera simultánea (298).

Cuando los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión posean varios estatutos, se les expedirá un documento de residencia por cada estatuto (por ejemplo, la tarjeta de residencia y, además, una tarjeta azul de la UE (299) o un permiso de residencia de larga duración (300)), de modo que puedan demostrar esos diferentes estatutos.

13 Limitaciones del derecho a circular y residir libremente por razones de orden público, seguridad pública o salud pública (artículos 27, 28 y 29 de la Directiva 2004/38/CE)

Esta sección se basa en la sección 3 de la Comunicación de 1999 (301) relativa a las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (la Comunicación de 1999). La finalidad de esta sección es actualizar el contenido de la Comunicación de 1999 a la luz de la reciente jurisprudencia del Tribunal, y aclarar ciertas cuestiones planteadas durante el proceso de aplicación de la Directiva 2004/38/CE. Sin embargo, a la vista de las enseñanzas extraídas de la pandemia de COVID-19, la sección 13.2 - Restrictions of the right to move and reside freely on grounds of public health sustituye a la sección 3.1.3 de la Comunicación de 1999.

La libre circulación de personas es uno de los pilares de la UE. Por tanto, las disposiciones que establecen esa libertad deben ser objeto de una interpretación amplia, mientras que las excepciones a tal principio deben interpretarse estrictamente (302). No obstante, el derecho de libre circulación en la UE no es ilimitado y conlleva obligaciones por parte de sus beneficiarios, lo que implica, entre otras cosas, obedecer las leyes del Estado miembro de acogida.

El capítulo VI de la Directiva 2004/38/CE no puede considerarse como una condición previa para la adquisición y el mantenimiento del derecho de entrada y residencia, sino que proporciona exclusivamente la posibilidad de restringir, cuando se justifique, el ejercicio de un derecho derivado directamente del Tratado (303).

13.1 Limitaciones del derecho a circular y residir libremente por razones de orden público y seguridad pública

13.1.1 Orden público y seguridad pública

Los Estados miembros pueden restringir la libre circulación de los ciudadanos de la Unión por razones de orden público o seguridad pública. El capítulo VI de la Directiva 2004/38/CE se aplica a toda medida adoptada por razones de orden público o seguridad pública que afecte al derecho de las personas a quienes se aplica la Directiva 2004/38/CE a entrar y residir libremente en el Estado miembro de acogida en las mismas condiciones que los nacionales de ese Estado (304).

Los Estados miembros son libres para determinar los requisitos de orden público y seguridad pública de conformidad con sus necesidades, que pueden variar de un Estado miembro a otro y de un período a otro. Sin embargo, cuando lo hacen en el contexto de la aplicación de la Directiva 2004/38/CE, deben interpretar estrictamente esos requisitos (305).

Es crucial que los Estados miembros definan claramente los intereses protegidos de la sociedad, y distingan claramente entre orden público y seguridad pública. Esta última no puede ampliarse a medidas que deban estar cubiertas por el primero (306).

En general, se interpreta que la seguridad pública abarca tanto la seguridad interna como externa (307) en el sentido de proteger la integridad del territorio de un Estado miembro y sus instituciones. En general, se interpreta que el orden público consiste en impedir que se altere el orden social (308).

Los ciudadanos de la Unión podrán ser expulsados únicamente por conductas castigadas por la ley del Estado miembro de acogida o respecto de las cuales se hayan adoptado medidas efectivas para reprimir las actividades de este tipo, según lo confirmado por la jurisprudencia (309) del Tribunal de Justicia.

En cualquier caso, el incumplimiento del requisito de registro no constituye por sí mismo una conducta que amenace a la seguridad pública ni al orden público, y no puede por tanto justificar la expulsión de la persona (310).

El artículo 27 de la Directiva 2004/38/CE puede ser invocado por un ciudadano de la Unión contra su Estado miembro de origen cuando dicho Estado miembro imponga restricciones a su derecho a salir de su territorio (311).

13.1.2 Conducta personal y amenaza

Solo podrán adoptarse medidas restrictivas caso por caso cuando la conducta personal de un individuo represente una amenaza auténtica, real y suficientemente grave que afecte a uno de los intereses fundamentales de la sociedad del Estado miembro de acogida (312). Las medidas restrictivas no podrán basarse solamente en consideraciones relativas a la protección del orden público o de la seguridad pública alegadas por otro Estado miembro (313). Esto no excluye, sin embargo, que puedan tenerse en cuenta dichos motivos en la apreciación efectuada por las autoridades nacionales competentes para adoptar la medida restrictiva de la libre circulación (314).

Una decisión por la que se deniega el derecho a residir o a entrar en un Estado miembro con arreglo a normas distintas del acervo en materia de libre circulación (por ejemplo, la denegación del estatuto de refugiado) no puede llevar automáticamente a la conclusión de que la presencia de la persona representa una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad del Estado miembro de acogida. No obstante, la evaluación caso por caso de la existencia de una amenaza real, actual y suficientemente grave que debe efectuarse con arreglo a la Directiva 2004/38/CE puede tener en cuenta las apreciaciones de hecho realizadas en el marco de la decisión anterior y los elementos en los que se basó dicha decisión (315).

El Derecho de la Unión impide adoptar medidas restrictivas por razones preventivas generales (316). Las medidas restrictivas deben basarse en una amenaza real y no pueden justificarse simplemente por un riesgo general (317). Las medidas restrictivas a raíz de una condena penal no pueden ser automáticas y deben tener en cuenta la conducta personal del delincuente y la amenaza que representa para los requisitos del orden público (318).

Además, «la legislación de los Estados miembros no debería incluir ninguna norma que establezca un vínculo automático y sistemático entre una condena penal y una expulsión, y ninguna autoridad nacional competente debería adoptar una decisión de este tipo de forma automática. Por sistemas “automáticos” se entiende cualquier disposición nacional que no deje a las autoridades nacionales o a los órganos jurisdiccionales nacionales ningún margen de apreciación para tener en cuenta las circunstancias individuales (319). No obstante, nada debería impedir a los Estados miembros vincular una condena penal a una investigación de las circunstancias para comprobar si existen razones para adoptar medidas de orden público o seguridad pública. El órgano jurisdiccional nacional puede dictar una condena penal y una decisión de expulsión al mismo tiempo o el órgano jurisdiccional o las autoridades administrativas pueden adoptar una decisión de expulsión en una fase posterior mientras la persona se encuentre todavía en prisión o después de su puesta en libertad» (320).

No pueden invocarse razones ajenas a la conducta personal de un individuo. La Directiva 2004/38/CE no permite las expulsiones automáticas (321).

Únicamente pueden restringirse los derechos de las personas si su conducta personal representa una amenaza, es decir, indica la probabilidad de un perjuicio grave a los requisitos de orden público o seguridad pública.

Una condena penal anterior puede tenerse en cuenta, pero solamente cuando las circunstancias que dieron lugar a dicha condena pongan de manifiesto una conducta personal que constituya una amenaza actual para los requisitos del orden público (322). Las autoridades deben basar su decisión en una evaluación de la conducta futura del individuo en cuestión. El tipo y el número de condenas previas deben constituir un elemento significativo en esta evaluación y debe tenerse especialmente en cuenta la gravedad y frecuencia de los delitos cometidos. Si bien el peligro de reincidencia es de gran importancia, una posibilidad remota de comisión de nuevos delitos no es suficiente (323).

Ejemplos:

A. e I. han cumplido una condena de dos años por robo. Las autoridades evalúan si la conducta personal de los dos amigos representa una amenaza, es decir, si implica la probabilidad de un perjuicio nuevo y grave al orden público.

—Fue la primera condena de A. Mostró un buen comportamiento en la cárcel. Desde que salió de prisión, ha encontrado un trabajo. Las autoridades no hallan nada en su comportamiento que represente una amenaza auténtica, real y suficientemente grave.

—En cuanto a I., esta era ya su cuarta condena. La gravedad de sus delitos ha aumentado con el tiempo. Su comportamiento en prisión estuvo lejos de ser ejemplar y sus dos peticiones de libertad condicional fueron denegadas. En menos de dos semanas tras su salida de la cárcel, es descubierto planeando otro robo. Las autoridades concluyen que la conducta de I. constituye una amenaza para el orden público.

La amenaza debe ser real. La conducta pasada puede tenerse en cuenta cuando hay probabilidad de reincidencia (324). En general, la constatación de una amenaza auténtica, real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad «implica que la persona en cuestión tenga una tendencia a mantener en el futuro el comportamiento que constituye esa amenaza» (325). Una amenaza que solamente se supone no es auténtica.

Sin embargo, «también puede suceder que el mero hecho del comportamiento anterior reúna las condiciones de una amenaza de esta naturaleza» (326). A este respecto, la conducta de una persona que acredite que mantiene una actitud que menoscaba los valores fundamentales de la Unión, tales como la dignidad humana y los derechos humanos, que delitos o actos pasados ponen de manifiesto, puede constituir una amenaza auténtica, real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, aun cuando no sea probable que los delitos o actos pasados de la persona puedan reproducirse fuera de su contexto histórico y social concreto (327).

La suspensión de la sentencia constituye un factor importante en la evaluación de la amenaza, en la medida que sugiere que el individuo en cuestión ya no representa un peligro real.

La amenaza debe existir en el momento en que la medida restrictiva es adoptada por las autoridades nacionales o revisada por los tribunales (328).

El hecho de que una persona se halle encarcelada en el momento de la adopción de una resolución de expulsión, sin perspectiva de liberación en un futuro próximo, no excluye que su comportamiento pueda representar una amenaza auténtica y real para un interés fundamental de la sociedad del Estado miembro de acogida. Los Estados miembros pueden adoptar una orden de expulsión contra una persona encarcelada (329).

La pertenencia actual a una organización puede tenerse en cuenta cuando el individuo en cuestión participa en las actividades de la organización y se identifica con sus objetivos o finalidades (330). Los Estados miembros no tienen que criminalizar o prohibir las actividades de una organización para estar en condiciones de restringir los derechos conforme a la Directiva 2004/38/CE, siempre que existan medidas administrativas dirigidas a contrarrestar las actividades de tal organización. Las asociaciones pasadas (331) no pueden, en general, constituir una amenaza real.

En determinadas circunstancias, la pequeña delincuencia persistente puede representar una amenaza para el orden público, a pesar de que un delito o infracción particular, individualmente, no baste para representar una amenaza suficientemente grave según la definición anterior. Las autoridades nacionales deben demostrar que la conducta personal del individuo en cuestión representa una amenaza para los requisitos del orden público (332). Al evaluar la existencia de la amenaza para el orden público en estos casos, las autoridades pueden tener en cuenta especialmente los siguientes factores:

—la naturaleza de las infracciones;

—su frecuencia;

—los daños causados.

La existencia de múltiples condenas no basta por sí misma.

La mera existencia de una deuda fiscal o de una deuda de una persona jurídica de la que es propietaria la persona, sin tener en cuenta el comportamiento personal de esta última, no basta para constituir una amenaza (333).

Una limitación establecida por un Estado miembro a una persona a la que se haya denegado, en el pasado, el estatuto de refugiado debido a que existen motivos fundados para creer que cometió un delito de guerra o un delito contra la humanidad o se hizo culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas, puede estar comprendida en el concepto de orden público o seguridad pública, en el sentido de la Directiva 2004/38/CE (334).

13.1.3 Evaluación de la proporcionalidad

Una vez que las autoridades han establecido que la conducta personal del individuo representa una amenaza lo suficientemente grave para autorizar una medida restrictiva, deberán realizar una evaluación de la proporcionalidad para decidir si a la persona en cuestión puede denegársele la entrada o expulsársela por razones de orden público o seguridad pública.

La evaluación de la proporcionalidad tiene por objeto determinar si la medida restrictiva es apropiada para garantizar la consecución del objetivo que persigue y no va más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo (335).

Las autoridades nacionales deben llevar a cabo un análisis de las características de la medida restrictiva general en cuestión y, basándose en dicho análisis, evaluar su proporcionalidad intrínseca. A estos efectos, pueden tenerse en cuenta los factores siguientes (336):

—¿Es apropiada la medida restrictiva para garantizar la consecución del objetivo que persigue y es necesaria para alcanzarlo? (por ejemplo, ¿es apropiada una prohibición de salida para garantizar el pago de una deuda?)

—¿Existen otras medidas que habrían sido igualmente eficaces para alcanzar el objetivo sin restringir necesariamente la libertad de circulación de la persona (por ejemplo, las posibilidades que ofrece la legislación nacional para garantizar el pago de una deuda)?

—¿Cuáles son las modalidades de aplicación de la medida?

—¿La medida va acompañada de excepciones?

—¿La medida va acompañada de una limitación temporal?

—¿La medida va acompañada de una posibilidad de revisión periódica de las circunstancias de hecho y de derecho que la sustentan?

Además, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida deben «ponderar, por una parte, la protección del interés fundamental de la sociedad en cuestión y, por otra parte, los intereses de la persona afectada relativos al ejercicio de su libertad de circulación y de residencia como ciudadano de la Unión y a su derecho al respeto de la vida privada y familiar» (337).

Las autoridades nacionales deben establecer cuáles son los intereses protegidos de la sociedad en cuestión. A la luz de estos intereses, deben llevar a cabo un análisis de las características de la amenaza. Además, podrán tenerse en cuenta los factores siguientes:

—el grado de peligro social resultante de la presencia de la persona en cuestión en el territorio de ese Estado miembro;

—la naturaleza y gravedad de las actividades delictivas, su frecuencia, peligro acumulativo y daños causados;

—el nivel de implicación en la actividad criminal;

—si existen circunstancias atenuantes;

—las penas que pueden aplicarse y las solicitadas y ejecutadas;

—el tiempo transcurrido desde la comisión de los actos;

—la tendencia a reincidir;

—y el comportamiento posterior de la persona en cuestión (nota: también pueden tenerse en cuenta la buena conducta en prisión y la posible libertad condicional).

Además, las autoridades nacionales deben tener en cuenta el riesgo de poner en peligro la reinserción social del ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida en el que está verdaderamente integrado, ya que esto representa un interés general para la Unión Europea (338).

Debe prestarse la debida atención a los derechos fundamentales y, en concreto, al derecho al respeto de la vida privada y familiar, tal como se recoge en el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales y en el artículo 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (339).

La situación personal y familiar del individuo en cuestión debe evaluarse cuidadosamente con objeto de establecer si la medida prevista es apropiada y no va más allá de lo estrictamente necesario para lograr el objetivo perseguido, y si hay medidas menos restrictivas para lograr ese objetivo. Los siguientes factores, resumidos en una lista orientativa en el artículo 28, apartado 1, deberán tenerse en cuenta (340):

—el impacto de la expulsión en la situación económica, personal y familiar del individuo (incluyendo en los otros miembros de la familia que tengan derecho a permanecer en el Estado miembro de acogida);

—cuando proceda, la consideración del interés superior del menor para el que la medida pueda tener consecuencias significativas (341);

—la gravedad de las dificultades a que el cónyuge o pareja y cualquiera de sus hijos se enfrentarían en el país de origen de la persona en cuestión;

—la importancia de los vínculos (parientes, visitas, conocimientos lingüísticos) —o falta de vínculos— con su país de origen y con el Estado miembro de acogida (por ejemplo, si la persona en cuestión nació en el Estado miembro de acogida o vivió allí desde una edad temprana);

—la duración de la residencia en el Estado miembro de acogida (la situación de un turista es diferente de la situación de alguien que ha vivido durante muchos años en el Estado miembro de acogida) y, en su caso, la legalidad de la residencia de la persona en el Estado miembro de acogida;

—la edad y el estado de salud.

Aumento de la protección contra la expulsión (artículo 28, apartados 2 y 3, de la Directiva 2004/38/CE)

La Directiva 2004/38/CE establece un sistema de protección contra las medidas de expulsión basado en el grado de integración de las personas afectadas en el Estado miembro de acogida.

En consecuencia, la Directiva 2004/38/CE establece tres niveles de protección contra la expulsión: 1) un nivel básico para todos los beneficiarios de la Directiva; 2) un nivel de protección intermedio, disponible cuando el interesado tiene un derecho de residencia permanente; y 3) un nivel de protección reforzado, que se aplica cuando el ciudadano de la Unión de que se trate ha residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores.

Nivel de protección intermedio de las personas con derecho de residencia permanente (artículo 28, apartado 2):

Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que residan de forma permanente (véase la sección 9 - Permanent residence (Articles 16 to 21 of Directive 2004/38/EC)) en el Estado miembro de acogida solo pueden ser expulsados por motivos graves de orden público o seguridad pública. Por ejemplo, el tráfico de estupefacientes mediante banda organizada está comprendido en este concepto (342).

Además, los delitos que puedan justificar la expulsión de una persona que haya residido durante los diez años anteriores en el Estado miembro de acogida (categoría que figura a continuación) también justificarán la expulsión de un residente permanente.

Un período de estancia en prisión en el Estado miembro de acogida posterior a la adquisición del derecho de residencia permanente no afecta al derecho de residencia permanente (343).

En cambio, los períodos de estancia en prisión en el Estado miembro de acogida anteriores a la adquisición de la residencia permanente no pueden computarse a efectos de la residencia permanente. Además, «interrumpen» la continuidad de la residencia legal. Como consecuencia de ello, tras la estancia en prisión, una persona debe acumular un nuevo período de cinco años de residencia ininterrumpida para obtener un derecho de residencia permanente (véase la sección 9 - Permanent residence (Articles 16 to 21 of Directive 2004/38/EC) (344).

Nivel de protección reforzado de los ciudadanos de la Unión que hayan residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores o que sean menores de edad (artículo 28, apartado 3):

Los ciudadanos de la Unión que hayan residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores y los menores que residan en la UE solo pueden ser expulsados por razones imperativas de seguridad pública (no de orden público). Debe haber una distinción clara entre las razones normales, «graves» e «imperativas» por las que puede tomarse una decisión de expulsión.

Las infracciones penales como las mencionadas en el artículo 83, apartado 1, párrafo segundo, del TFUE (a saber, el terrorismo, la trata de seres humanos y la explotación sexual, el tráfico ilícito de drogas, el tráfico ilícito de armas, el blanqueo de capitales, la corrupción, la falsificación de medios de pago, la delincuencia informática y la delincuencia organizada) constituyen un menoscabo especialmente grave de un interés fundamental de la sociedad, capaz de representar una amenaza directa para la tranquilidad y la seguridad física de la población. Por consiguiente, cabe incluirlas en el concepto de «motivos imperiosos de seguridad pública» que pueden justificar una medida de expulsión contra los beneficiarios del nivel de protección reforzado previsto en el artículo 28, apartado 3, «siempre que la forma de comisión de tales infracciones presente características especialmente graves» (345).

Para beneficiarse del nivel de protección reforzado contra la expulsión por haber residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores, dicho período de residencia «debe ser, en principio, un período continuado» y «calcularse hacia atrás, a partir de la fecha de la decisión de expulsión de esa persona» (346).

Un ciudadano de la Unión con un derecho de residencia permanente solo puede tener derecho a un nivel de protección reforzado contra la expulsión cuando cumpla el requisito de residencia de diez años (347).

Los períodos de estancia en prisión interrumpen, en principio, la continuidad de la residencia necesaria para obtener el nivel de protección reforzado previsto en el artículo 28, apartado 3. Sin embargo, no puede considerarse que tales períodos rompan automáticamente los vínculos de integración con el Estado miembro de acogida. Las autoridades nacionales deben determinar dichos vínculos (348). A tal fin, deben llevar a cabo «un examen global de la situación de esa persona en el momento exacto en el que se plantee la cuestión de la expulsión. En ese examen global, los períodos de prisión deben considerarse junto con el resto de elementos que representan la totalidad de los aspectos pertinentes en cada supuesto concreto, entre los que figura, en su caso, el que el interesado haya residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores a su estancia en prisión» (349).

Para determinar si las ausencias del Estado miembro de acogida durante el período de residencia de diez años impiden que un ciudadano de la Unión disfrute de un nivel de protección reforzado, las autoridades nacionales deben llevar a cabo un examen global de la situación de la persona en el momento en que se plantea la cuestión de la expulsión, a fin de determinar si las ausencias en cuestión implican o no el desplazamiento hacia otro país del centro de los intereses personales, familiares o profesionales del interesado. Deben tenerse en cuenta todos los aspectos pertinentes en cada caso concreto, en particular la duración de cada una de las ausencias, su duración total, la frecuencia y los motivos de las ausencias (350).

13.1.4 Medidas preventivas

Dado que el Derecho de la Unión no contiene normas relativas a la ejecución de las decisiones de expulsión de ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, corresponde a los Estados miembros establecer normas nacionales al respecto.

La legislación nacional pertinente puede basarse en las disposiciones de la Directiva relativa al retorno (351) para la adopción, en relación con los ciudadanos móviles de la Unión y los miembros de sus familias que sean objeto de una decisión de expulsión por razones de orden público o seguridad pública, de medidas para evitar su fuga durante el período de salida voluntaria y de medidas para su internamiento en caso de incumplimiento de una orden de expulsión.

No obstante, dado que las disposiciones nacionales que establecen tales medidas preventivas restringen el ejercicio del derecho a la libre circulación de los ciudadanos móviles de la Unión y de los miembros de sus familias, estas deben cumplir las condiciones siguientes y es posible que sea necesario adaptarlas en consecuencia:

—deben cumplir las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE relativas a las restricciones al derecho a la libre circulación por razones de orden público o seguridad pública (en particular, su artículo 27);

—deben perseguir un objetivo legítimo, basarse en consideraciones objetivas y ser proporcionadas; y

—no deben ser menos favorables que las disposiciones nacionales de transposición de la Directiva sobre retorno que se aplican a los ciudadanos de terceros países (352).

Por lo que se refiere específicamente a las medidas de internamiento aplicables a los ciudadanos móviles de la Unión y a los miembros de sus familias que no hayan cumplido una decisión de expulsión por razones de orden público o seguridad pública, al evaluar la proporcionalidad del período máximo de internamiento que les es aplicable, debe prestarse especial atención al hecho de que los ciudadanos móviles de la Unión y sus familiares no se encuentran en una situación comparable a la de los ciudadanos de terceros países, en particular teniendo en cuenta las facilidades que existen para organizar una expulsión entre Estados miembros (353).

13.2 Limitaciones del derecho a circular y residir libremente por razones de salud pública

Tal como se establece en el artículo 27, apartado 1, los Estados miembros pueden restringir la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión por razones de salud pública. Sin embargo, con arreglo al artículo 29, apartado 1, las únicas enfermedades que justifican una medida que limite la libertad de circulación son las enfermedades con potencial epidémico clasificadas como tales por los instrumentos pertinentes de la Organización Mundial de la Salud (OMS), así como otras enfermedades infecciosas o parasitarias contagiosas siempre que sean, en el Estado miembro de acogida, objeto de disposiciones de protección para los nacionales.

En la actualidad, el instrumento pertinente de la OMS es el Reglamento Sanitario Internacional (2005) (354), que establece que el director general de la OMS debe determinar si un evento constituye una emergencia de salud pública de importancia internacional y cuándo ha finalizado una emergencia de este tipo. Por ejemplo, el 30 de enero de 2020, la OMS declaró una emergencia de salud pública de importancia internacional en relación con el brote mundial del coronavirus del síndrome respiratorio agudo grave 2 (SARS-CoV-2), que causa la enfermedad por coronavirus 2019 (COVID-19) (355).

Además, de conformidad con el Reglamento (UE) 2022/2371 sobre las amenazas transfronterizas graves para la salud, una situación de emergencia de salud pública puede reconocerse y declararse a escala de la Unión. (356)

El artículo 29, apartados 2 y 3, contiene normas específicas sobre los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que ya residan en el Estado miembro de acogida. De conformidad con el apartado 2, los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que hayan residido en el Estado miembro durante más de tres meses no podrán ser expulsados por el Estado miembro de residencia por razones de salud pública. Esto también impide que los Estados miembros de acogida denieguen el regreso a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que hayan residido en su territorio durante más de tres meses, ya que de otro modo se eludiría la prohibición establecida en el artículo 29, apartado 2. Por lo general, las consideraciones referentes a la proporcionalidad y la eficiencia administrativa deben llevar a los Estados miembros a permitir el regreso con independencia de la duración de la residencia previa (357).

Con arreglo al artículo 29, apartado 3, los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que hayan residido en el Estado miembro de acogida durante un período inferior a tres meses podrán ser sometidos, cuando existan indicios graves que lo justifiquen, a un reconocimiento médico para que se certifique que no padecen las enfermedades mencionadas en el artículo 29, apartado 1. Tales reconocimientos, destinados a determinar si el derecho de residencia debe denegarse por razones de salud pública, deben ser gratuitos y no pueden exigirse con carácter sistemático, ya que ello socavaría el carácter exhaustivo de la lista de documentos que deben presentar los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias recogida en los artículos 8 y 10.

Las disposiciones del artículo 29, apartados 2 y 3, sobre medidas individuales que pueden dirigirse a personas que ya residen en un Estado miembro deben distinguirse de las medidas generales de salud pública de naturaleza excepcional previstas en el Derecho nacional que limitan el ejercicio del derecho a circular libremente dentro de la Unión, como las adoptadas durante la pandemia de COVID-19 (358). En este contexto, las restricciones a la libertad de circulación también pueden adoptar diferentes formas, dependiendo de la enfermedad de que se trate, por ejemplo, la obligación de que los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias aporten pruebas de la realización de reconocimientos médicos, se sometan a cuarentena tras su llegada o presenten formularios de localización de pasajeros o documentación similar antes o después de viajar (359).

Tales restricciones deben limitarse a las enfermedades incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 29, apartado 1 —como las enfermedades para las que la OMS haya declarado una emergencia de salud pública de importancia internacional—, y aplicarse de conformidad con los principios generales del Derecho de la Unión, en particular la proporcionalidad y la no discriminación. Por lo tanto, cualquier medida que se adopte debe tener un alcance y una duración estrictamente limitados (360) y no debe ir más allá de lo estrictamente necesario para salvaguardar la salud pública (361). Esto puede requerir, por ejemplo, exenciones específicas para los viajeros esenciales, en particular los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que desempeñen ocupaciones cruciales (362) o los pasajeros en tránsito, así como para las regiones transfronterizas (363). La proporcionalidad de las medidas de salud pública que limiten el ejercicio del derecho a circular libremente dentro de la UE también puede depender de si el Estado miembro de que se trate introduce medidas de salud pública comparables a nivel nacional. Por último, los Estados miembros deben facilitar información clara, exhaustiva y oportuna sobre cualquier medida general de salud pública de esta naturaleza.

Al evaluar si tales medidas son necesarias, los Estados miembros también deben examinar si no es posible alcanzar el objetivo de salud pública perseguido con otras alternativas que interfieran en menor medida con el derecho a la libre circulación (364). En este contexto, las medidas y las posibles alternativas que puedan adoptarse dependerán necesariamente de la naturaleza de la amenaza específica para la salud pública. Durante la pandemia de COVID-19, por ejemplo, las pruebas diagnósticas o los requisitos de cuarentena relacionados con los viajes eran normalmente medidas disponibles que provocaron menos interferencias que una prohibición general de entrada o salida (365). La proporcionalidad de las medidas adoptadas, así como la posible aparición de medidas menos restrictivas, por ejemplo como consecuencia de nuevos avances científicos, deben reevaluarse periódicamente. No obstante, los Estados miembros pueden denegar la entrada a los ciudadanos de la Unión no residentes y a los miembros de sus familias por motivos de salud pública como último recurso. En general, cualquier medida que limite el ejercicio del derecho a circular libremente dentro de la UE por motivos de salud pública debe levantarse lo antes posible (366).

Durante una pandemia, en particular, los Estados miembros pueden establecer restricciones a la libre circulación como consecuencia de la misma enfermedad que entra en el ámbito de aplicación del artículo 29, apartado 1. En tal situación, pueden resultar necesarios esfuerzos coordinados a escala de la UE para evitar, en ausencia de coordinación, medidas unilaterales que creen obstáculos prácticos adicionales a la libre circulación, aunque estas medidas se evalúen individualmente de conformidad con el Derecho de la Unión. Estos esfuerzos pueden incluir instrumentos jurídicamente vinculantes (367) o actos no vinculantes, como recomendaciones (368).

En resumen:

Las únicas enfermedades que justifican medidas restrictivas de la libre circulación son:

a)enfermedades con potencial epidémico, tal como se definen en los instrumentos pertinentes de la OMS;

b)otras enfermedades infecciosas o parasitarias contagiosas si son objeto de disposiciones de protección aplicables a los nacionales del Estado miembro de acogida.

Ciudadanos de la Unión y miembros de sus familias que hayan residido más de tres meses—no puede ser expulsados por el Estado miembro de residencia por razones de salud pública;

—no se les puede denegar el regreso al Estado miembro de residencia.

Ciudadanos de la Unión y miembros de sus familias que hayan residido menos de tres meses—cuando existan indicios graves que lo justifiquen, podrán ser sometidos a un reconocimiento médico para que se certifique que no padecen la enfermedad de que se trate;

—estos reconocimientos deben ser gratuitos y no podrán exigirse con carácter sistemático;

—por lo general, el Estado miembro de residencia no debería denegarles la entrada.

Ciudadanos de la Unión y miembros de sus familias que aún no residan—las limitaciones deben aplicarse de conformidad con los principios generales del Derecho de la Unión, en particular la proporcionalidad y la no discriminación;

—cualquier medida que se adopte debe tener un alcance y una duración estrictamente limitados y no debe ir más allá de lo estrictamente necesario para salvaguardar la salud pública;

—los Estados miembros deben examinar si no es posible alcanzar el objetivo de salud pública perseguido con otras alternativas que interfieran en menor medida con el derecho a la libre circulación;

—existe la posibilidad de denegar la entrada como último recurso.

14 Restricciones por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública (artículo 15 de la Directiva 2004/38/CE)

El artículo 15 se refiere a las decisiones de expulsión adoptadas por motivos no relacionados con un peligro para el orden público, la seguridad pública o la salud pública (369). De este modo, dicho artículo permite al Estado miembro de acogida expulsar de su territorio a los ciudadanos de la Unión o a los miembros de sus familias que, en el pasado, tenían un derecho de residencia por un período de hasta tres meses (en virtud del artículo 6) o por más de tres meses (en virtud del artículo 7), pero que ya no reúnen los requisitos para disfrutar del derecho de residencia (370). Esto podría afectar, por ejemplo, a:

—un miembro de la familia que, tras la partida del ciudadano de la Unión del Estado miembro de acogida, ya no disfruta del derecho de residencia en virtud de la Directiva 2004/38/CE;

—una persona que ya no es miembro de la familia del ciudadano de la Unión y no cumple las condiciones para mantener el derecho de residencia con arreglo a la Directiva 2004/38/CE;

—un ciudadano de la Unión que no ejerce una actividad económica que se ha convertido en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

En tales casos, las garantías pertinentes establecidas en los artículos 30 y 31 de la Directiva 2004/38/CE son aplicables por analogía cuando se adopta tal decisión de expulsión y no es posible, en ningún caso, que esta imponga una prohibición de entrada en el territorio (371).

Una decisión de expulsión adoptada con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE cuando el ciudadano de la Unión ya no disfruta del derecho de residencia en virtud del artículo 7 de la citada Directiva no puede considerarse plenamente ejecutada por el mero hecho de que el interesado haya abandonado físicamente el Estado miembro de acogida. El ciudadano de la Unión debe haber puesto fin de manera real y efectiva a su residencia en dicho Estado miembro en virtud del artículo 7 (372).

Solo una vez que estos ciudadanos de la Unión hayan puesto fin a su residencia de manera real y efectiva podrán ejercer de nuevo su derecho de residencia al amparo del artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE en el mismo Estado miembro de acogida, ya que no puede considerarse que su nueva residencia se inscriba, en realidad, en la continuidad de su residencia precedente en ese territorio (373).

En tales circunstancias, para determinar, mediante un examen global de todas las circunstancias, si el ciudadano de la Unión y los miembros de su familia han puesto fin a su residencia en el territorio de un Estado miembro de manera real y efectiva, las autoridades nacionales competentes deben tener en cuenta los elementos siguientes (374):

a)La duración de la residencia fuera del territorio del Estado miembro. Cuanto más prolongada sea la ausencia del interesado del territorio del Estado miembro de acogida, con mayor consistencia quedará acreditado el carácter real y efectivo de la finalización de su residencia. En cambio, una breve ausencia, de unos pocos días o de unas horas, es más bien un indicio de que no se ha puesto fin a la residencia.

b)Los elementos que acreditan la ruptura de los vínculos que unen a la persona de que se trate y el Estado miembro (por ejemplo, una solicitud de cancelación de la inscripción en un padrón de población, la rescisión de un contrato de alquiler o de un contrato de suministro de servicios públicos, como el agua o la electricidad, una mudanza, la baja en un servicio de inserción profesional o el cese de otras relaciones que impliquen una cierta integración en ese Estado miembro).

La pertinencia de estos elementos —que puede variar según las circunstancias— debe ser apreciada por las autoridades a la luz del conjunto de circunstancias concretas que caractericen la situación específica de la persona de que se trate (debe tenerse en cuenta su grado de integración en el Estado miembro de acogida, la duración de su residencia en el territorio de este inmediatamente antes de la adopción de la decisión de expulsión en su contra y su situación familiar y económica).

c)Las características de la residencia de la persona de que se trate fuera del territorio del Estado miembro durante el período de ausencia de dicho Estado miembro, con el fin de determinar si la persona trasladó el centro de sus intereses personales, profesionales o familiares a otro país durante ese período.

En caso de incumplimiento de tal decisión de expulsión, el Estado miembro no está obligado a adoptar una nueva decisión, sino que puede basarse en la decisión inicial para obligar a la persona de que se trate a abandonar su territorio (375).

Sin embargo, un cambio material de circunstancias que permita al ciudadano de la Unión cumplir los requisitos relativos al derecho de residencia durante más de tres meses con arreglo al artículo 7 (por ejemplo, si el ciudadano de la Unión se convierte en trabajador) privaría de efecto a la decisión de expulsión y obligaría, a pesar de su incumplimiento, a considerar que su residencia en el territorio del Estado miembro es regular (376).

Por último, una decisión de expulsión adoptada con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE no impide el ejercicio del derecho de entrada consagrado en el artículo 5 de la Directiva 2004/38/CE, cuando el ciudadano de la Unión se desplaza puntualmente al territorio del Estado miembro «con fines distintos de los de residir en él». Por lo tanto, la decisión de expulsión no puede ejecutarse contra la persona de que se trate mientras su presencia en el Estado miembro de acogida esté justificada en virtud del artículo 5 de la Directiva 2004/38/CE (377).

15 Garantías procesales (artículos 30 a 33 de la Directiva 2004/38/CE)

Las garantías procesales de la Directiva 2004/38/CE deben interpretarse de manera acorde con las exigencias derivadas del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales sobre el derecho a la tutela judicial efectiva (378).

Las garantías procesales recogidas en el capítulo VI de la Directiva 2004/38/CE se aplican a todas las situaciones en las que se limitan o deniegan los derechos de entrada y residencia en virtud de la Directiva 2004/38/CE (en particular, denegaciones de visado, denegaciones de entrada, desestimación de solicitudes de tarjeta de residencia, denegación de certificados de residencia, retirada de tarjetas de residencia, etc.) y sean cuales sean los motivos en los que se base la medida, a saber:

—abuso y fraude (artículo 35 de la Directiva 2004/38/CE);

—medidas adoptadas por razones de orden público, seguridad pública o salud pública;

—medidas adoptadas por cualquier otra razón (artículo 15 de la Directiva 2004/38/CE), que incluyen situaciones como la de una solicitud de visado, de tarjeta de residencia o de registro que no se aceptan porque el solicitante no cumple las condiciones asociadas al derecho de residencia o decisiones basadas en que la persona afectada ha dejado de cumplir las condiciones asociadas al derecho de residencia (por ejemplo, cuando un ciudadano de la UE sin actividad económica se convierte en una carga excesiva para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida) (379).

Con excepción de las medidas generales de salud pública previstas en la legislación nacional que limitan el ejercicio del derecho a circular libremente dentro de la UE, que no requieren un análisis de la situación específica de cada persona (como las adoptadas durante la pandemia de COVID-19; véase la sección 13.2 - Restrictions of the right to move and reside freely on grounds of public health), siempre debe notificarse por escrito al interesado cualquier medida restrictiva. En la notificación se indicará la jurisdicción o instancia administrativa ante la que el interesado puede interponer recurso, así como el plazo establecido para ello.

Las decisiones deben motivarse totalmente y enumerar todas las razones específicas de hecho y de Derecho por las que se adoptan, de modo que la persona en cuestión pueda tomar medidas efectivas para garantizar su defensa (380) y los tribunales nacionales puedan revisar el caso de conformidad con el derecho a un recurso efectivo, que es un derecho fundamental consagrado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales (381). A este respecto, podrán utilizarse impresos para notificar las decisiones, pero deberán justificarse plenamente las razones por las que se adopta la decisión (no es aceptable limitarse a señalar una o más opciones marcando una casilla).

Los procedimientos de recurso deben permitir el examen de la legalidad de las decisiones que restringen la libre circulación, tanto desde el punto de vista de hecho como de Derecho, y garantizar que la decisión de que se trate no sea desproporcionada (382).

Si bien los plazos en los que deben tramitarse los recursos judiciales no se especifican en la Directiva 2004/38/CE, el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales exige un proceso justo y público «dentro de un plazo razonable».

Tras la anulación judicial de una decisión denegatoria de la expedición de una tarjeta de residencia a un miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, la autoridad nacional competente está obligada a adoptar una nueva decisión en un plazo razonable que, en cualquier caso, no puede exceder del plazo establecido en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE (seis meses a partir de la fecha de presentación de la solicitud) (383). Como ha señalado el Tribunal de Justicia, «el inicio automático de un nuevo plazo de seis meses, tras la anulación judicial de una decisión denegatoria de la expedición de una tarjeta de residencia, parece desproporcionado a la vista de la finalidad del procedimiento administrativo contemplado en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y del objetivo de dicha Directiva» (384).

Pese a que el artículo 30 de la Directiva 2004/38/CE obliga a los Estados miembros a adoptar cualquier medida útil para que el interesado comprenda el contenido y las implicaciones de una decisión adoptada en virtud del artículo 27, no exige que esta decisión se le notifique en una lengua que comprenda o pueda suponerse razonablemente que comprenda, cuando no hay presentado ninguna solicitud en este sentido (385).

De conformidad con el artículo 30, apartado 3, el tiempo que se concede para salir del territorio debe ser de al menos un mes, salvo en casos urgentes debidamente justificados. La justificación de un traslado urgente debe ser auténtica y proporcionada (386). Para evaluar la necesidad de reducir este tiempo en casos de urgencia, las autoridades deben tener en cuenta el impacto de un traslado inmediato o urgente en la vida personal y familiar de la persona en cuestión (por ejemplo, necesidad de avisar en el trabajo, rescindir un contrato de arrendamiento, organizar el traslado de las pertenencias personales a la nueva residencia, la educación de los niños, etc.). La adopción de una medida de expulsión por razones graves o imperativas no significa necesariamente que exista urgencia. La evaluación de la urgencia debe justificarse claramente y por separado.

Solamente pueden imponerse prohibiciones de reentrada (387) junto con una orden de expulsión basada en razones de orden público o seguridad pública en los casos en que se demuestre que la persona afectada puede seguir constituyendo en el futuro una amenaza grave y real para un interés fundamental de la sociedad. No pueden dictarse automáticamente a raíz de una condena penal (388). Las personas sujetas a una prohibición de regreso pueden presentar una solicitud de levantamiento tras un plazo razonable (389).

Si bien las decisiones de expulsión y las prohibiciones de regreso pueden adoptarse de manera simultánea, las dos decisiones y sus justificaciones deben distinguirse con claridad. Sin embargo, en la práctica, toda decisión de expulsión puede dar lugar a un examen de la justificación de una prohibición de regreso.

En los casos en que el derecho a la libre circulación se objeto de abusos o se haya obtenido de forma fraudulenta, dependerá de la gravedad de la infracción que las personas sean consideradas una amenaza grave para el orden público, lo que puede justificar, en algunos casos, una prohibición de regreso.

Aunque el fraude a la seguridad social puede también ser objeto de sanciones penales o administrativas con arreglo a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, dicho fraude no representa en sí mismo un abuso o fraude a la libre circulación, en el sentido del artículo 35 de la Directiva 2004/38/CE. Sin embargo, cuando un ciudadano móvil de la UE residente legalmente obtiene de forma fraudulenta un beneficio sobre la base de declaraciones falsas, su expulsión y la imposición de una prohibición de regreso son posibles con arreglo a las normas generales de la Directiva 2004/38/CE en caso de que el ciudadano pueda ser considerado una amenaza grave para el orden público, de conformidad con el principio de proporcionalidad.

En el caso de una orden de expulsión adoptada por cualquier otro motivo (artículo 15 de la Directiva 2004/38/CE), tal decisión no puede imponer en ningún caso una prohibición de regreso al territorio (390).

16 Fraude y abuso (artículo 35 de la Directiva 2004/38/CE)

16.1 Consideraciones generales

El Derecho de la Unión no se puede invocar en caso de abuso (391). El artículo 35 permite a los Estados miembros tomar medidas efectivas y necesarias para luchar contra el abuso y el fraude en áreas que corresponden al ámbito material del Derecho de la Unión sobre la libre circulación de personas, denegando, extinguiendo o retirando cualquier derecho conferido por la Directiva en caso de abuso de derecho o de fraude, como los matrimonios de conveniencia. Estas medidas serán proporcionadas y estarán sometidas a las garantías procesales contempladas en la Directiva (392).

El Derecho de la Unión promueve la movilidad de los ciudadanos de la UE y protege a quienes han hecho uso de ella (393). No existe abuso cuando los ciudadanos de la UE y sus familiares obtienen un derecho de residencia conforme al Derecho de la Unión en un Estado miembro distinto al de la nacionalidad del ciudadano de la UE, dado que se están beneficiando de una ventaja inherente al ejercicio del derecho de libre circulación protegido por el Tratado (394), independientemente de la finalidad de su traslado a ese Estado miembro (395).

Un comportamiento extraño o inusual no constituye en sí mismo un abuso o un fraude.

En el Manual para la detección de posibles matrimonios de conveniencia se ofrecen orientaciones detalladas, incluso de carácter operativo, sobre cómo combatir los abusos y el fraude y la carga de la prueba aplicable (396). En el contexto de las solicitudes de visado, la parte III, sección 5, del Manual del Código de visados ofrece instrucciones operativas que se derivan directamente del artículo 35 de la Directiva 2004/38/CE y son pertinentes para todos los Estados miembros de la UE.

16.2 Fraude

A efectos de la Directiva 2004/38/CE, el fraude puede definirse como la conducta de una persona que pretende infringir la ley presentando documentos fraudulentos que aleguen que se han cumplido debidamente las condiciones formales o que se expidan sobre la base de una declaración falsa de un hecho sustancial relativo a las condiciones asociadas al derecho de residencia. Por ejemplo, la presentación de un certificado matrimonial falso con vistas a obtener el derecho de entrada y residencia en virtud de la Directiva 2004/38/CE constituiría un caso de fraude y no de abuso, ya que realmente no se ha contraído ningún matrimonio.

Podrá denegarse, extinguirse o retirarse sus derechos a las personas a las que se haya expedido un documento de residencia a consecuencia de una conducta fraudulenta respecto de la que hayan sido condenadas (397) (véase la sección 16.6 - Measures and sanctions against abuse and fraud).

16.3 Abuso

A efectos de la Directiva 2004/38/CE, el abuso puede definirse como una conducta artificial que se comete solamente con objeto de obtener el derecho de libre circulación y residencia conforme a la legislación de la UE que, aunque formalmente cumple las condiciones establecidas por la normativa de la UE, no corresponde a la finalidad de dichas normas (398).

Al interpretar el concepto de abuso en el contexto de la Directiva 2004/38/CE, debe prestarse atención a la situación de los ciudadanos de la Unión. De conformidad con el principio de supremacía del Derecho de la Unión, la evaluación de si se ha abusado del Derecho de la Unión debe realizarse en el marco del Derecho de la Unión, y no en el marco de las legislaciones nacionales sobre migración. La Directiva 2004/38/CE no impide que los Estados miembros investiguen los casos individuales en los que existe una sospecha razonable de abuso. Sin embargo, el Derecho de la Unión prohíbe los controles sistemáticos (399). Los Estados miembros pueden basarse en análisis previos y experiencia que muestren una correlación clara entre los casos de abuso probados y determinadas características de estos casos.

16.4 Matrimonios de conveniencia

A efectos de las normas de la UE relativas a la libre circulación, el concepto de «matrimonio de conveniencia» se refiere a un matrimonio contraído con el exclusivo objeto de conferir un derecho de libre circulación y residencia en virtud del Derecho de la Unión en materia de libre circulación de los ciudadanos de la Unión a un cónyuge que de otro modo no gozaría de ese derecho (400). La calidad de la relación es irrelevante para la aplicación del artículo 35.

En principio, el abuso también puede adoptar la forma de otras relaciones de conveniencia, pero todas las orientaciones relativas a los matrimonios de conveniencia pueden aplicarse mutatis mutandis. Ejemplos de tales relaciones de conveniencia son las uniones de hecho (registradas) de conveniencia, las adopciones falsas o cuando un ciudadano de la UE declara ser padre de un niño de un tercer país para dar la nacionalidad y el derecho de residencia al niño y a su madre, sabiendo que no es el padre y sin estar dispuesto a asumir las responsabilidades parentales,

La investigación de presuntos casos de matrimonios de conveniencia no justifica la derogación de los derechos de los familiares nacionales de terceros países conforme a la Directiva 2004/38/CE, como la prohibición del derecho a trabajar, la incautación del pasaporte o el retraso en la expedición de una tarjeta de residencia en el plazo de seis meses a partir de la fecha de la solicitud. Estos derechos pueden retirarse en cualquier momento a raíz de las posteriores investigaciones.

16.5 Abuso por parte de nacionales retornados

Véase la sección 18 - Right of residence of the family members of returning nationals.

16.6 Medidas y sanciones contra el abuso y el fraude

Las medidas adoptadas por las autoridades nacionales con fundamento en el artículo 35 de la Directiva 2004/38/CE deben basarse en un examen individual de cada caso concreto. Esto significa que las medidas destinadas a prevenir genéricamente casos frecuentes de abuso de derecho o de fraude no pueden dar lugar a la inaplicación de las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE (401).

El artículo 35 confiere a los Estados miembros derecho a adoptar las medidas necesarias en caso de abuso de derechos o de fraude. Estas medidas pueden adoptarse en cualquier momento y pueden implicar:

—la denegación de derechos conforme al Derecho de la Unión sobre libre circulación (por ejemplo, expedir un visado de entrada o una tarjeta de residencia);

—la rescisión o retirada de derechos conforme al Derecho de la Unión sobre libre circulación (por ejemplo, la decisión de rescindir la validez de una tarjeta de residencia y de expulsar a la persona que haya adquirido derechos mediante abuso o fraude).

El Derecho de la Unión no prevé actualmente ninguna sanción específica que puedan adoptar los Estados miembros en el marco de la lucha contra el abuso o el fraude. Los Estados miembros podrán establecer sanciones conforme al Derecho civil (por ejemplo, cancelando los efectos sobre el derecho de residencia de un matrimonio que se haya demostrado que es de conveniencia), administrativo o penal (multa o encarcelamiento), siempre que estas sanciones sean efectivas, no discriminatorias y proporcionadas.

17 Publicidad y difusión de información (artículo 34 de la Directiva 2004/38/CE)

El artículo 34 de la Directiva 2004/38/CE exige a los Estados miembros difundir información sobre los derechos y obligaciones de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias con respecto a las materias reguladas por la propia Directiva. Esto incluye, en particular, la realización de campañas de divulgación y concienciación a través de los medios de comunicación nacionales y locales u otros medios de comunicación.

Garantizar que los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias dispongan de información correcta es de la máxima importancia para permitir el ejercicio efectivo de los derechos.

Ejemplos de mejores prácticas:

—Facilitar información a través de un único sitio web, evitando la fragmentación y la duplicación de fuentes que puedan contradecirse entre sí o crear confusión. Si toda la información pertinente se ofrece a través de un único canal, a los ciudadanos les resultará más sencillo encontrar información completa y las autoridades nacionales tendrán mayor facilidad para garantizar que la información disponible sea coherente y esté actualizada.

—Crear secciones de preguntas frecuentes y mantenerlas actualizadas.

Garantizar la disponibilidad de información también es una obligación en virtud del Reglamento (UE) 2018/1724 (402) relativo a la creación de una pasarela digital única (denominada «Your Europe»), que exige a los Estados miembros y a la Comisión que garanticen que los ciudadanos y las empresas tengan un acceso fácil y en línea a la información sobre los derechos, las obligaciones y las normas aplicables en los ámbitos enumerados en el anexo I del Reglamento. Entre esos ámbitos figuran los siguientes:

—documentos que se exigen a los ciudadanos de la Unión, a sus familiares que no son ciudadanos de la Unión, a los menores que viajan solos y a los ciudadanos de terceros países cuando viajan a través de las fronteras interiores de la Unión (carné de identidad, visado, pasaporte);

—residencia en otro Estado miembro, que incluye información sobre el traslado temporal o permanente a otro Estado miembro y sobre los requisitos de los documentos de residencia para los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias.

En el sitio web Your Europe (403), los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias pueden encontrar información sobre sus derechos en virtud de la Directiva 2004/38/CE y solicitar asesoramiento específico a los servicios de asistencia de la UE, como SOLVIT.

SOLVIT (404) es una red de administraciones nacionales a escala de la UE cuyo objetivo es resolver los problemas transfronterizos relacionados con el mercado interior de la UE, incluida la Directiva 2004/38/CE. La red permite a los Estados miembros trabajar juntos, sin intervención judicial y sin cargo alguno, y encontrar soluciones reales a los problemas causados por las infracciones del Derecho de la Unión por parte de las autoridades públicas.

Cuando SOLVIT detecta problemas recurrentes en relación con la correcta aplicación de la Directiva 2004/38/CE, los comunica a la Comisión para que pueda abordar la raíz del problema. Así pues, los centros SOLVIT trabajan codo con codo con sus propias autoridades nacionales para resolver problemas individuales y contribuir a la correcta aplicación de la Directiva 2004/38/CE.

18 Derecho de residencia de los miembros de la familia de los nacionales retornados

El Tribunal de Justicia ha interpretado que los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los ciudadanos de la Unión que ejercen su derecho a circular y residir libremente en un Estado miembro distinto de aquel del que son nacionales se extienden también a los ciudadanos de la Unión que regresan al Estado miembro del que son nacionales tras haber ejercido su derecho a la libre circulación residiendo en otro Estado miembro (405).

Por lo tanto, puede concederse a los miembros de la familia de los ciudadanos de la Unión retornados un derecho derivado de residencia en el Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la Unión, sobre la base de las normas sobre la libre circulación de personas. En tales casos, la Directiva 2004/38/CE se aplica por analogía (406).

Sin embargo, como ha desarrollado la jurisprudencia, esta posibilidad está supeditada al cumplimiento de las condiciones siguientes:

a) Sobre la residencia en el Estado miembro de acogida del que regresa el ciudadano de la Unión

– El ciudadano de la Unión debe haberse establecido realmente en dicho Estado miembro de conformidad con las condiciones establecidas en el artículo 7, apartado 1, o en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE.

En esencia, el ciudadano de la Unión y el miembro de su familia cumplen esta condición cuando, durante su residencia en el Estado miembro de acogida, el ciudadano de la Unión:

—trabajaba por cuenta ajena o por cuenta propia;

—disponía de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad [incluidos los estudiantes, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, letra c)];

—era un miembro de la familia de otro ciudadano de la Unión que cumplía esas condiciones; o

—había adquirido ya el derecho de residencia permanente (por lo que ya no estaba sujeto a ninguna condición).

Los períodos de residencia de corta duración acumulados, como diversas estancias durante fines de semana o períodos de vacaciones, entran en el ámbito de aplicación del artículo 6 de la Directiva 2004/38/CE y no cumplen estas condiciones (407).

Como ha confirmado el Tribunal de Justicia, la residencia en el Estado miembro de acogida con arreglo a los requisitos antes expuestos, «acredita, en principio, la instalación, y, por lo tanto, el carácter efectivo de la residencia, del ciudadano de la Unión en este último Estado miembro y puede estar unido al desarrollo o la consolidación de una convivencia familiar en dicho Estado» (408).

Lo relevante a este respecto es que las condiciones subyacentes se cumplieron en el Estado miembro de acogida, con independencia de si la persona era titular o no de un documento de residencia (409).

No puede deducirse que la residencia en el Estado miembro de acogida no sea real y efectiva solo porque un ciudadano de la Unión mantenga algunos vínculos con el Estado miembro del que sea nacional, máxime si el estatuto de ese ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida es inestable (por ejemplo, un contrato de trabajo de duración limitada).

– El ciudadano de la Unión debe haber desarrollado o consolidado una convivencia familiar en dicho Estado miembro con el miembro de la familia de que se trate

El miembro de la familia del ciudadano de la Unión también debe haber residido en el Estado miembro de acogida con arreglo al artículo 7 o al artículo 16, según proceda, de la Directiva 2004/38 (410).

Ejemplos:

Ejemplo 1

J. regresa desde otro Estado miembro con S., su cónyuge nacional de un país no perteneciente a la UE, tras haber residido como trabajador en el otro Estado miembro, junto con S., durante un año y medio.

Como nacional retornado, J. puede invocar el Derecho de la Unión para que su cónyuge S. obtenga un derecho de residencia en el Estado miembro del que J. es nacional. De conformidad con el artículo 10 de la Directiva 2004/38/CE, que se aplica por analogía, su cónyuge S., nacional de un país no perteneciente a la UE, puede solicitar una tarjeta de residencia, que debe expedirse en un plazo de seis meses.

Es irrelevante que S., antes de trasladarse al otro Estado miembro, intentara sin éxito obtener en dos ocasiones la residencia en el Estado miembro de J.

Ejemplo 2

J. regresa al Estado miembro del que es nacional desde otro Estado miembro con su cónyuge S., nacional de un país no perteneciente a la UE. J. continuó trabajando en su Estado miembro de nacionalidad durante su supuesta residencia en otro Estado miembro.

Las autoridades se ponen en contacto con las autoridades del Estado miembro de acogida y descubren que J. regresó a su país al cabo de tres semanas. La pareja permaneció en un hotel turístico y pagó por adelantado las tres semanas de alojamiento.

Teniendo todo esto en cuenta, S. no se beneficia por analogía de las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE.

b) Sobre la residencia en el Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la Unión:

Dado que los retornados son nacionales de un Estado miembro que residían en otro Estado miembro y residen actualmente en el Estado miembro del que son nacionales, su situación está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 21 del TFUE, en virtud del cual disfrutan del derecho a llevar una vida familiar normal en el Estado miembro del que son nacionales, junto con los miembros de su familia.

El Tribunal de Justicia consideró que el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro deniegue el derecho de residencia al miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que haya regresado a su domicilio después de haber residido en otro Estado miembro cuando el miembro de la familia no haya entrado en el Estado miembro del que es nacional o no haya solicitado el documento de residencia como «consecuencia natural» del regreso del ciudadano de la Unión al Estado miembro del que es nacional. En el caso que nos ocupa, sin embargo, también deben tenerse en cuenta otros factores pertinentes en la apreciación global, a fin de demostrar que la convivencia familiar desarrollada y consolidada en el Estado miembro de acogida no ha finalizado a pesar del tiempo transcurrido entre el regreso del ciudadano de la Unión a dicho Estado miembro y la entrada del miembro de la familia en el mismo Estado miembro (411).

Ejemplo:

J. es nacional del Estado miembro A. Tras un período de residencia en el Estado miembro B con su cónyuge T., nacional de un país no perteneciente a la UE, J. regresa al Estado miembro A. T. no le acompaña y permanece en el Estado miembro B para finalizar sus estudios universitarios. Posteriormente, T. pretende reunirse con J. en el Estado miembro A. Para determinar si T. tiene un derecho de residencia derivado en el Estado miembro A, puede tenerse en cuenta el hecho de que ha transcurrido un período considerable desde el regreso de J. al Estado miembro A, pero, además, es preciso examinar si su vida familiar ha continuado.

El Tribunal de Justicia ha confirmado que su jurisprudencia sobre los retornados se aplica a los «miembros de la familia extensa» a los que hace referencia el artículo 3, apartado 2, que, por tanto, tienen derecho a que se les facilite su derecho de entrada y residencia cuando regresen (412).

Por último, se ha aclarado que, en el caso de los matrimonios celebrados en la UE, los cónyuges del mismo sexo están cubiertos por esta jurisprudencia, por lo que pueden regresar al Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la Unión con independencia de si dicho Estado miembro autoriza o no el matrimonio entre personas del mismo sexo (413). El Tribunal de Justicia explicó que esta decisión no exige que el Estado miembro de nacionalidad prevea el matrimonio entre personas del mismo sexo en su Derecho interno, sino que debe reconocer los matrimonios celebrados en otro Estado miembro para el ejercicio del derecho de entrada y residencia del miembro de la familia y todos los derechos derivados del Derecho de la Unión (414).

c) No hubo abuso:

Para que un comportamiento sea constitutivo de abuso, debe concurrir (415):

—una serie de circunstancias objetivas de las que resulte que, pese a haberse respetado formalmente las condiciones establecidas en la normativa de la Unión, no se ha alcanzado el objetivo perseguido por dicha normativa;

—un elemento subjetivo consistente en la voluntad de obtener un beneficio resultante de la normativa de la Unión mediante la creación artificiosa de las condiciones exigidas para su obtención.

Aparte de los matrimonios de conveniencia, el Tribunal de Justicia no ha tenido todavía la oportunidad de aclarar qué otras formas de abuso podrían incluirse en este concepto (416).

El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que los motivos de un ciudadano de la Unión para ejercer su derecho a la libre circulación, ya sea como ciudadano de la Unión que ejerce o no una actividad económica, son irrelevantes, siempre que la persona cumpla las condiciones de residencia establecidas en el Derecho de la Unión en materia de libre circulación (417). De ello se deduce que, cuando los ciudadanos de la Unión no pueden reunirse con los miembros de sus familias en su Estado miembro de origen debido a la aplicación de normas nacionales en materia de inmigración que lo impiden, no es abusivo ejercer su derecho a la libre circulación en otro Estado miembro con el único fin de invocar, al regresar a su Estado miembro de nacionalidad, sus derechos como nacionales retornados en virtud del Derecho de la Unión (418). Ello presupone, sin embargo, que las personas en cuestión cumplan los requisitos para la aplicación de las normas relativas a los retornados.

Por lo tanto, en caso de denegación, es importante que las autoridades nacionales distingan, en sus decisiones, los casos en los que no se cumplen los requisitos y los casos en los que se ha producido un abuso.

Por definición, el abuso por parte de un ciudadano de la Unión retornado solo puede materializarse en el Estado miembro del que el ciudadano tenga la nacionalidad.

19 Jurisprudencia del asunto Ruiz Zambrano

La Directiva 2004/38/CE se aplica a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a un Estado miembro distinto del Estado del que sea nacional o resida en él, así como a los miembros de su familia que le acompañen o se reúnan con él en dicho Estado miembro.

Los ciudadanos de la Unión que nunca han ejercido el derecho a la libre circulación y que siempre han residido en un Estado miembro del que son nacionales no están cubiertos por la Directiva 2004/38/CE (419). Por lo tanto, se consideran ciudadanos «estáticos» de la Unión. Los miembros de sus familias tampoco están cubiertos por la citada Directiva, dado que los derechos que se les confieren no son derechos autónomos, sino derechos derivados, adquiridos por su condición de miembros de la familia de un ciudadano móvil de la Unión (420).

Sobre esta base, la Directiva 2004/38/CE no se aplica a los nacionales de terceros países que sean familiares de ciudadanos «estáticos» de la Unión; por consiguiente, dichas personas no pueden adquirir un derecho de residencia derivado sobre la base de la Directiva 2004/38/CE.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha reconocido que cuando no se cumplan las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38/CE, esos ciudadanos de terceros países podrían adquirir un derecho de residencia derivado del ciudadano de la Unión «estático» en situaciones muy específicas. El Tribunal de Justicia ha reconocido este derecho sobre la base del artículo 20 del TFUE, que ha establecido la ciudadanía de la Unión. El Tribunal considera que la ciudadanía de la Unión es el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros (421).

El Tribunal de Justicia reconoció este derecho por primera vez en el asunto Ruiz Zambrano (422), con respecto a un progenitor nacional de un tercer país cuyos hijos, menores de edad, eran ciudadanos de la Unión.

El Tribunal de Justicia consideró que un Estado miembro debe conceder un derecho de residencia a un ciudadano de un tercer país con hijos menores de edad a cargo que sean ciudadanos de la Unión y nunca hayan ejercido su derecho de libre circulación cuando la denegación de tal derecho obligara a dichos menores a abandonar el territorio de la Unión para acompañar a sus progenitores (423). Esta situación privaría a esos ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo de la esencia de sus derechos como ciudadanos de la Unión establecidos en virtud del artículo 20 del TFUE (424).

La Directiva 2004/38/CE no se aplica por analogía a tales situaciones. Esto significa, en particular, que los Estados miembros no pueden expedir las tarjetas de residencia previstas en los artículos 10 y 20 de la Directiva 2004/38/CE a los beneficiarios de la jurisprudencia del asunto Ruiz Zambrano. En su lugar, se les expiden permisos de residencia con arreglo al Reglamento (CE) n.º 1030/2002. Cuando el Estado miembro que expide el permiso de residencia forma parte del espacio Schengen (425), los permisos de residencia expedidos en virtud del Reglamento (CE) n.º 1030/2002 tienen efectos de exención de la obligación de visado para los Estados miembros que forman parte del espacio Schengen.

Los permisos de residencia expedidos a los beneficiarios de la jurisprudencia del asunto Ruiz Zambrano deben concederles el derecho a trabajar (426).

19.1 Disfrute efectivo de la esencia de los derechos como ciudadanos de la Unión

El Tribunal reconoce un derecho de residencia a los ciudadanos de terceros países que sean miembros de las familias de ciudadanos de la Unión sobre la base del artículo 20 del TFUE cuando la denegación de tal derecho privara a dichos ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo de la esencia de los derechos que confiere la ciudadanía de la Unión.

Esto se aplicaría en las siguientes situaciones:

—cuando el ciudadano de la Unión tenga que abandonar no solo el territorio del Estado miembro del que es nacional, sino también el territorio de la UE en su conjunto, para acompañar a un miembro de la familia que sea nacional de un país no perteneciente a la UE (427);

—cuando la eficacia de la ciudadanía de la Unión se vea socavada. En este contexto, la eficacia de la ciudadanía de la Unión obliga a los Estados miembros a examinar las solicitudes de concesión de un derecho de residencia derivado incluso cuando el ciudadano de un tercer país esté sujeto a una prohibición de entrada (428). En la misma línea, los Estados miembros no pueden denegar automáticamente dichas solicitudes por el mero hecho de que el ciudadano de la Unión de que se trate no disponga de recursos suficientes (429).

Sin embargo, a un ciudadano de un tercer país que sea miembro de la familia de un ciudadano de la Unión no se le reconocerá un derecho de residencia derivado por el mero hecho de que pueda parecer deseable para ese ciudadano de la Unión, por razones económicas o con el fin de mantener a su familia junta en la UE, que el miembro de la familia que no sea miembro de la Unión pueda residir con el ciudadano de la Unión en la UE (430).

Además, el Tribunal de Justicia consideró que el artículo 20 del TFUE no se opone a que el progenitor no perteneciente a la Unión de un hijo menor de edad de la Unión, que tiene la nacionalidad de un Estado miembro y que desde su nacimiento nunca ha residido en la Unión, disfrute de un derecho de residencia derivado del artículo 20 del TFUE, siempre que se demuestre que ese menor entrará y residirá junto con ese progenitor en el Estado miembro del que tiene la nacionalidad. Por el contrario, en una situación en la que el progenitor no perteneciente a la UE debe residir solo en la Unión mientras que el menor debe permanecer en un país no perteneciente a la Unión, una decisión por la que se deniegue a dicho progenitor el derecho a residir en la Unión no afectaría al ejercicio por dicho menor de los derechos que le confiere la ciudadanía de la Unión (431).

Además, los Estados miembros pueden negarse a conceder el derecho de residencia derivado sobre la base del artículo 20 del TFUE por razones de orden público y seguridad pública (432) (véase la sección 19.4 - The possibility of limiting a derived right of residence based on Article 20 TFEU).

19.2 Relación de dependencia

Un elemento crucial para determinar si debe concederse un derecho de residencia derivado sobre la base del artículo 20 del TFUE es la existencia de una relación de dependencia entre el ciudadano de un tercer país y un miembro de su familia que sea ciudadano de la Unión. Esta relación debe ser de tal naturaleza que obligaría al ciudadano de la Unión a acompañar al ciudadano de un tercer país y a abandonar el territorio de la UE (433).

Es más probable que se encuentre una relación de dependencia entre niños que sean ciudadanos de la Unión y sus progenitores no pertenecientes a la UE. Un adulto puede, en principio, llevar una existencia independiente de los miembros de su familia. Sobre esta base, una relación de dependencia entre un ciudadano de un tercer país y un ciudadano adulto de la Unión que justifique un derecho de residencia derivado al amparo del artículo 20 del TFUE solo se produciría en casos excepcionales, en los que el ciudadano de la Unión de que se trate no pueda de ningún modo separarse del miembro de su familia no perteneciente a la UE (434).

En cuanto a la relación de dependencia, un factor relevante es que el ciudadano de la Unión presente una dependencia emocional, jurídica o económica del ciudadano de un tercer país. En este contexto no es necesaria una relación de consanguinidad (435). Además, la existencia de un vínculo familiar con ese ciudadano de un tercer país, ya sea natural o legal, no basta para acreditar tal relación de dependencia (436). El hecho de que el progenitor no perteneciente a la UE tenga la responsabilidad parental exclusiva sobre el menor es un factor pertinente, pero no es decisivo (437). La obligación legal de los cónyuges de vivir juntos no constituye una relación de dependencia (438).

Existe una serie de factores que pueden ayudar a establecer la existencia de una relación de dependencia entre un menor de la UE y su progenitor nacional de un país no perteneciente a la UE. Entre estos factores figuran la edad del menor, su desarrollo físico y emocional, la intensidad de su relación afectiva tanto con el progenitor ciudadano de la Unión como con el progenitor nacional de un tercer país, así como el riesgo que separarlo del progenitor que sea nacional de un tercer país entrañaría para su equilibrio (439). En aras del interés superior del niño, es esencial tomar en consideración el conjunto de circunstancias del caso concreto (440).

En cuanto a la necesidad de tener en cuenta el interés superior del menor, el Tribunal de Justicia ha aportado algunas aclaraciones sobre el alcance de esta obligación. Al tramitar una solicitud de residencia con arreglo al artículo 20 del TFUE, las autoridades competentes solo deben tomar en consideración el interés superior del menor de que se trate para apreciar si existe una relación de dependencia o las consecuencias de una excepción al derecho de residencia derivado prevista en dicho artículo sobre la base de consideraciones de seguridad pública u orden público. Este interés superior «no puede invocarse para denegar una solicitud de permiso de residencia, sino, por el contrario, para impedir la adopción de una decisión que obligue a ese menor a abandonar el territorio de la Unión». Así pues, las autoridades nacionales competentes no pueden determinar si el desplazamiento de ese menor al Estado miembro del que es nacional responde al interés superior del menor. En consecuencia, no pueden denegar una solicitud de derecho de residencia derivado presentada por un ciudadano de un tercer país, del que depende un hijo menor de edad de la Unión, que nunca ha residido en la Unión, por el hecho de que el traslado al Estado miembro de nacionalidad del menor no redunde en el interés real o verosímil de ese menor (441).

En cualquier caso, la relación de dependencia entre un menor de la UE y el miembro de la familia no perteneciente a la UE puede existir incluso cuando el otro progenitor, ciudadano de la UE, sea capaz de asumir por sí solo el cuidado diario y efectivo del menor, y esté dispuesto a ello, y el ciudadano de un tercer país no cohabite con el menor de la UE (442).

El Tribunal de Justicia ha considerado que la relación de dependencia se presume iuris tantum con respecto a un menor de la Unión que no ha ejercido su derecho a la libre circulación en la siguiente situación: cuando el progenitor no perteneciente a la UE conviva de forma estable con el otro progenitor, ciudadano de la Unión, compartiendo el cuidado diario de ese menor y su responsabilidad jurídica, emocional y financiera. La relación de dependencia puede presumirse con independencia de que el otro progenitor tenga un derecho incondicionado a permanecer en el Estado miembro del que es nacional (443).

Para apreciarla existencia de una relación de dependencia, las autoridades competentes deben tener en cuenta la situación tal como parece existir en el momento en que deben adoptar una decisión (incluso los órganos jurisdiccionales nacionales que deben pronunciarse sobre un recurso contra una decisión de dichas autoridades deben tener en cuenta los hechos posteriores a dicha decisión) (444). Por lo tanto, el hecho de que el progenitor no perteneciente a la UE no haya asumido previamente el cuidado cotidiano del menor de que se trate durante un largo período no puede considerarse determinante, ya que esta situación podría haber evolucionado y en el momento en que las autoridades nacionales tramitan la solicitud de residencia o los órganos jurisdiccionales conocen de un recurso conexo, dicho progenitor asume de hecho la responsabilidad de dicha asistencia (445).

Además, el Tribunal de Justicia examinó la situación de un hermano menor, nacional de un país no perteneciente a la UE, de un ciudadano de la Unión menor de edad cuyo progenitor, que no posee la nacionalidad de un Estado miembro, tiene derecho de residencia en virtud del artículo 20 del TFUE. Llegó a la conclusión de que existe una relación de dependencia que puede justificar la concesión de un derecho de residencia derivado al hijo menor de edad nacional de un tercer país del cónyuge, también nacional de un tercer país, de un ciudadano de la Unión que nunca ha ejercido su libertad de circulación cuando i) de la relación entre ese ciudadano de la Unión y su cónyuge no perteneciente a la UE nació un hijo, ciudadano de la Unión, que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y ii) ese ciudadano de la Unión menor de edad se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto si el hijo menor de edad, nacional de un tercer país, se viera obligado a abandonar el territorio del Estado miembro de que se trate.

De hecho, en tal situación, el progenitor o la persona que ejerce efectivamente la custodia que no son ciudadanos de la Unión podrían verse obligados a acompañar al hermano menor no perteneciente a la UE. Esto, a su vez, también podría obligar al otro menor ciudadano de la UE a abandonar dicho territorio (446).

Ejemplos:

Ejemplo 1

M. es una ciudadana de un tercer país que reside en el Estado miembro A. Es madre soltera y ejerce efectivamente la custodia exclusiva de su hija menor de edad D., que es nacional del Estado miembro A y nunca ha ejercido su derecho a la libre circulación. Entre D. y M. existe una relación de dependencia de tal naturaleza que, si se denegara a M. el derecho de residencia, se vería obligada a abandonar el territorio de la Unión para acompañar a su madre M. En el caso descrito, M. tiene derecho a residir y trabajar en el Estado miembro A en virtud de la jurisprudencia Ruiz Zambrano.

Ejemplo 2

W. es una ciudadana de un tercer país que anteriormente residía en el Estado miembro A con arreglo al Derecho nacional, pero, por motivos relacionados con este último, su residencia legal expiró. Contrae matrimonio con H., nacional del Estado miembro A que nunca ha ejercido su derecho a la libre circulación. Desearían permanecer en el Estado miembro A, ya que H. posee allí una casa y les resultaría más económico. El mero hecho de que pueda parecer deseable para H., por razones económicas, que W. pueda residir con él en la Unión no basta por sí solo para considerar que H. se verá obligado a abandonar la Unión si no se le concede tal derecho. Por lo tanto, no hay base para conceder a W. un derecho derivado de residencia en el Estado miembro A basado en la jurisprudencia Ruiz Zambrano. Además, dado que un adulto puede, en principio, llevar una vida independiente de los miembros de su familia, la identificación de una relación de dependencia entre dos miembros mayores de edad que puede dar lugar a un derecho de residencia derivado al amparo de la jurisprudencia Ruiz Zambrano solo puede concebirse en casos excepcionales, en los que, habida cuenta de todas las circunstancias pertinentes, no pueda existir ninguna forma de separar a la persona de que se trate del miembro de la familia del que depende, sin perjuicio de los demás derechos que pueda tener W. con arreglo al Derecho nacional.

Ejemplo 3

M. es ciudadana de un tercer país. Está casada con F., nacional del Estado miembro A, que nunca ha ejercido su derecho a la libre circulación. Ambos residen en el Estado miembro A. Tienen una hija menor de edad, D., que también es nacional del Estado miembro A y nunca ha ejercido su derecho a la libre circulación.

—D. vive de forma estable con ambos progenitores que, por tanto, comparten diariamente el cuidado de D. y la responsabilidad jurídica, emocional y económica sobre su hija. En este caso, existe una presunción refutable de que entre M., la madre que es nacional de un tercer país, y la hija D. existe una relación de dependencia que puede justificar la concesión de un derecho de residencia derivado a M. en el Estado miembro A en virtud de la jurisprudencia Ruiz Zambrano. Esto no queda desvirtuado por el hecho de que el padre F., como nacional del Estado miembro A, tenga un derecho incondicionado a permanecer en dicho Estado miembro.

—Las autoridades reconocen a M. un derecho derivado de residencia, porque la partida de M. también obligaría en la práctica a D. a abandonar la Unión, debido a la relación de dependencia entre D. y M.

19.3 Estancias basadas en el artículo 20 del TFUE y adquisición de la residencia permanente

El Tribunal de Justicia examinó (447) la posibilidad de que una estancia basada en el artículo 20 del TFUE conduzca a la adquisición de un derecho de residencia permanente en virtud de la Directiva 2003/109/CE relativa al estatuto de los nacionales de terceros países («nacionales de terceros países») que son residentes de larga duración (448).

El Tribunal de Justicia dictaminó que «no puede considerarse que la residencia del nacional de un tercer país en el territorio de un Estado miembro en virtud del artículo 20 del TFUE sea una residencia “exclusivamente por motivos de carácter temporal”, en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra e), de la Directiva 2003/109».

A continuación, el Tribunal de Justicia explicó que, para beneficiarse del estatuto de residente de larga duración en virtud de la Directiva 2003/109/CE, un ciudadano de un tercer país que resida en un Estado miembro en virtud del artículo 20 del TFUE debe cumplir las condiciones previstas en los artículos 4 (duración de la residencia) y 5 (recursos suficientes y seguro de enfermedad, así como la prueba de la integración en el Estado miembro, si así lo exige el Derecho nacional del Estado miembro de acogida) de dicha Directiva (449).

19.4 Sobre la posibilidad de limitar un derecho de residencia derivado basado en el artículo 20 del TFUE

Los Estados miembros pueden invocar una excepción por razones de orden público o seguridad pública para limitar el derecho de entrada o residencia basado en el artículo 20 del TFUE (450).

No obstante, al examinar la situación del progenitor que no tiene la nacionalidad de un Estado miembro de la Unión, las autoridades competentes deben tener en cuenta el derecho al respeto de la vida privada y familiar, consagrado en el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales, junto con la obligación de tomar en consideración el interés superior del menor, reconocido en el artículo 24, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales.

Esta evaluación también debe llevarse a cabo cuando las autoridades nacionales consideren la adopción de una decisión que prohíba la entrada y la estancia del progenitor no perteneciente a la UE y cuyos efectos tengan una dimensión «europea». En efecto, esta decisión priva al progenitor no perteneciente a la Unión de cualquier derecho de residencia en el territorio de todos los Estados miembros (451).

Al igual que en el contexto de la Directiva 2004/38/CE, (véase la sección 13 - Restrictions on the right to move and reside freely on grounds of public policy, public security or public health (Articles 27, 28 and 29 of Directive 2004/38/EC)),como justificación para establecer excepciones al derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión o de los miembros de sus familias, los conceptos de «orden público» y de «seguridad pública» deben ser objeto de interpretación estricta, de manera que su alcance no puede ser determinado unilateralmente por los Estados miembros sin el control de las instituciones de la Unión. «[E]l concepto de “orden público” requiere en todo caso, aparte de la perturbación del orden social que constituye cualquier infracción de la ley, que exista una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. Por lo que respecta al concepto de “seguridad pública”, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que ese concepto comprende tanto la seguridad interior de un Estado miembro como su seguridad exterior y que, en consecuencia, pueden afectar a la seguridad pública el hecho de poner en peligro el funcionamiento de las instituciones y de los servicios públicos esenciales, así como la supervivencia de la población, al igual que el riesgo de una perturbación grave de las relaciones exteriores o de la coexistencia pacífica de los pueblos o, incluso, la amenaza a intereses militares» (452).

________________________________________

(1) Inicialmente en la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, C-184/99, ECLI:EU:C:2001:458, apartado 31.

(2) Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (DO L 158 de 30.4.2004, p. 77).

(3) Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «Informe sobre la ciudadanía de la UE de 2020 — La capacitación de los ciudadanos y la protección de sus derechos», COM(2020) 730 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0730.

(4) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, ECLI:EU:C:2011:124.

(5) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, «Orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros» (Texto pertinente a efectos del EEE), COM(2009) 313 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52009DC0313&qid=1674553368591.

(6) COM(2013) 837 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A52013DC0837.

(7) COM(1999) 372 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A51999DC0372.

(8) Véanse, por ejemplo, las sentencias siguientes:

—sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385, apartados 47 a 50;

—sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartados 64 a 67;

—sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliven, asuntos acumulados C-482/01 y C-493/01, ECLI:EU:C:2004:262, apartados 97 y 98; y

—sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2008, Metock y otros, C-127/08, ECLI:EU:C:2008:449, apartado 79.

(9) Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico (DO L 180 de 19.7.2000, p. 22).

(10) COM(2020) 565 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0565.

(11) COM(2020) 620 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=COM:2020:620:FIN.

(12) Recomendación del Consejo, de 12 de marzo de 2021, sobre la igualdad, la inclusión y la participación de la población gitana (DO C 93 de 19.3.2021, p. 1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=OJ%3AJOC_2021_093_R_0001).

(13) Personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero, no binarias, intersexuales y queer.

(14) COM(2020) 698 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52020DC0698.

(15) Véase la Decisión del Comité Conjunto del EEE n.º 158/2007 de 7 de diciembre de 2007 (DO L 124 de 8.5.2008, p. 20).

(16) Artículo 3, apartado 1.

(17) Véase la sección 19 - Ruiz Zambrano case law.

(18) Sentencias del Tribunal de Justicia de 7 de julio de 1992, The Queen/Immigration Appeal Tribunal y Surinder Singh, ex parte Secretary of State for the Home Department, C-370/90, ECLI:EU:C:1992:296 y de 11 de diciembre de 2007, Eind, C-291/05, ECLI:EU:C:2007:771.

(19) Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 2002, Carpenter, C-60/00, ECLI:EU:C:2002:434.

(20) C-370/90, Singh, ECLI:EU:C:1992:296; C-224/98, D'Hoop, ECLI:EU:C:2002:432; C-109/01, Akrich, ECLI:EU:C:2003:491; C-291/05, Eind, ECLI:EU:C:2007:771; C-456/12, O. B, ECLI:EU:C:2014:135; C-89/17, Banger, ECLI:EU:C:2018:570 o C-230/17, Deha Altiner y Ravn, ECLI:EU:C:2018:497.

(21) Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 2002, Carpenter, C-60/00, ECLI:EU:C:2002:434.

(22) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 2014, S. y G., C-457/12, ECLI:EU:C:2014:136.

(23) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 2014, S. y G., C-457/12 ECLI:EU:C:2014:136, apartado 40.

(24) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 2014, S. y G., C-457/12, ECLI:EU:C:2014:136, apartado 42.

(25) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 2014, S. y G., C-457/12, ECLI:EU:C:2014:136, apartado 42.

(26) Véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 2017, Lounes, C-165/16, ECLI:EU:C:2017:862, apartados 51, 52 y 61, y de 8 de junio de 2017, Freitag, C-541/15, ECLI:EU:C:2017:432, apartado 34, ambas sobre naturalización.

(27) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de junio de 2017, Freitag, C-541/15, ECLI:EU:C:2017:432, apartado 34, donde el Tribunal de Justicia concluyó que existe un vínculo con el Derecho de la Unión en el caso de las personas que son nacionales de un Estado miembro y residen legalmente en el territorio de otro Estado miembro del que también son nacionales.

(28) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de junio de 2017, Freitag, C-541/15, ECLI:EU:C:2017:432, apartado 34, en relación con:

—sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 2017, Lounes, C-165/16, ECLI:EU:C:2017:862, apartados 51 y 61;

—sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja, asuntos acumulados C-424/10 y C-425/10, ECLI:EU:C:2011:866;

—sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de septiembre de 2012, Czop y Punakova, asuntos acumulados C-147/11 y C-148/11, ECLI:EU:C:2012:538.

(29) Sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2012, Ziolkowski y Szeja, asuntos acumulados C-424/10 y C-425/10, ECLI:EU:C:2011:866, y de 6 de septiembre de 2012, Czop y Punakova, asuntos acumulados C-147/11 y C-148/11, ECLI:EU:C:2012:538.

(30) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 2017, Lounes, C-165/16, ECLI:EU:C:2017:862, apartados 51 y 61.

(31) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 2011, McCarthy, C-434/09, ECLI:EU:C:2011:277, apartados 36 a 43.

(32) Véanse los considerandos 5 y 6 de la Directiva 2004/38/CE.

(33) Véase, no obstante, la sección 2.1 - The EU citizen, en la que se explican otras situaciones en las que podría ser de aplicación la Directiva 2004/38/CE.

(34) Sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de diciembre de 1997, Dafeki/Landesversicherungsanstalt Württemberg, C-336/94, ECLI:EU:C:1997:579, apartado 19, y de 8 de diciembre de 2022, Caisse nationale d’assurance pension, C-731/21, ECLI:EU:C:2022:969.

(35) Conclusiones de la Abogada General Sra. J. Kokott presentadas el 15 de abril de 2021 en el asunto Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:296, apartado 160.

(36) No obstante, se aplican normas específicas a las uniones registradas. Estas uniones están cubiertas por la Directiva 2004/38/CE si la legislación del Estado miembro de acogida trata las uniones registradas como equivalentes al matrimonio y de conformidad con las condiciones establecidas en la legislación pertinente del Estado miembro de acogida.

(37) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008.

(38) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 2016, Depesme y Kerrou, asuntos acumulados C-401/15 a C-403/15, ECLI:EU:C:2016:955, apartado 51.

(39) Reglamento (UE) n.º 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión (DO L 141 de 27.5.2011, p. 1).

(40) Entre otros, el artículo 16, apartado 2, de la Declaración Universal de Derechos Humanos o el artículo 16, apartado 1, letra b), de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.

(41) Cabe señalar que el artículo 2, punto 2, letra a), se refiere al «cónyuge» en singular.

(42) Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Alilouch El Abasse c. Países Bajos, demanda n.º 14501/89, sentencia de 6 de enero de 1992.

(43) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385, apartados 35, 48 a 51 y 56.

(44) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385, apartado 45.

(45) Para más información, véanse las secciones 10 - Right to work (Article 23 of Directive 2004/38/EC) y 11 - Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC).

(46) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385, apartado 50.

(47) Sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de febrero de 1985, Diatta/Land Berlin, 267/83, ECLI:EU:C:1985:67, apartado 18; de 8 de noviembre de 2012, Iida, C-40/11, ECLI:EU:C:2012:691, apartado 58, y de 10 de julio de 2014, Ogieriakhi, C-244/13, ECLI:EU:C:2014:2068, apartado 37.

(48) Sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de febrero de 1985, Diatta/Land Berlin, 267/83, ECLI:EU:C:1985:67, apartado 20; de 8 de noviembre de 2012, Iida, C-40/11, ECLI:EU:C:2012:691, apartado 58, y de 10 de julio de 2014, Ogieriakhi, C-244/13, ECLI:EU:C:2014:2068, apartado 37.

(49) https://europa.eu/youreurope

(50) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartado 54.

(51) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008, apartados 47 a 49, 52, 57, 67 y 68.

Dado que pueden surgir dificultades debido a la falta de reconocimiento en algunos ámbitos no cubiertos por «derechos derivados del Derecho de la UE» (por ejemplo, en materia de sucesiones, alimentos, etc.), la Comisión adoptó el 7 de diciembre de 2022 una propuesta de Reglamento destinada a armonizar a escala de la UE las normas de Derecho internacional privado relativas a la filiación (COM(2022) 695 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A52022PC0695). La presente propuesta se basa en el artículo 81, apartado 3, del TFUE, relativo a las medidas relativas al Derecho de familia con repercusión transfronteriza.

(52) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008, apartado 52.

(53) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008, apartado 59.

(54) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008, apartado 65.

(55) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008, apartado 56.

(56) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», asunto C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008, apartado 57.

(57) Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 1974, Casagrande/Landeshauptstadt München, 9/74, ECLI:EU:C:1974:74.

(58) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1988, Matteucci/Communauté française de Belgique, 235/87, ECLI:EU:C:1988:460.

(59) Sentencia del Tribunal de Justicia de 1975, Cristini/S.N.C.F., 32/75, ECLI:EU:C:1975:120. Del derecho a la igualdad de trato con respecto a las ventajas sociales y fiscales de que disfrutan los menores de la UE o sus progenitores ciudadanos de la Unión al ejercer el derecho a la libre circulación pueden derivarse otros derechos (véase la sección 11 - Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC)).

(60) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartado 57.

(61) Sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de junio de 1987, CPAS de Courcelles/Lebon, 316/85, ECLI:EU:C:1987:302, apartado 22; de 9 de enero de 2007, Jia, C-1/05, ECLI:EU:C:2007:1, apartados 36 y 37; y de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartado 21.

(62) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartado 23.

(63) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartados 28 y 33.

(64) Sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartado 22, y de 9 de enero de 2007, Jia, C-1/05, ECLI:EU:C:2007:1, apartados 37 y 43.

(65) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de febrero de 2005, Oulane, C-215/03, ECLI:EU:C:2005:95, apartado 53 y de 9 de enero de 2007, Jia, C-1/05, ECLI:EU:C:2007:1, apartados 41 y 42.

(66) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartado 27.

(67) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartado 24.

(68) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartado 28.

(69) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartado 22.

(70) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartado 33. Es posible que el Tribunal de Justicia proporcione aclaraciones adicionales a este respecto en el asunto C-607/21, Estado belga.

(71) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartados 31 y 32. Cabe señalar que el Tribunal de Justicia podría aportar aclaraciones adicionales a este respecto en el asunto C-488/21, Chief Appeals y otros.

(72) Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen, C-200/02, ECLI:EU:C:2004:639, apartado 20 y jurisprudencia citada.

(73) Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen, C-200/02, ECLI:EU:C:2004:639, apartados 45 y 46.

(74) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartados 18 y 19.

(75) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartado 18.

(76) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartado 21.

(77) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartados 21 a 24.

(78) Sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartado 24; de 12 de julio de 2018, Banger, C-89/17, ECLI:EU:C:2018:570, apartado 40, y de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartado 63.

(79) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartados 64 a 67.

(80) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartado 68.

(81) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385, apartado 35.

(82) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2018, Banger, C-89/17, ECLI:EU:C:2018:570, apartado 52.

(83) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 23.

(84) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartados 30 y 43.

(85) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 23.

(86) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartado 38.

(87) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartado 39.

(88) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartado 35.

(89) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartados 33 y 35. Es posible que el Tribunal de Justicia proporcione aclaraciones adicionales a este respecto en el asunto C-607/21, Estado belga.

(90) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519, apartados 33 y 35.

(91) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartados 31 y 32. Es posible que el Tribunal proporcione aclaraciones adicionales a este respecto en el asunto C-488/21, Chief Appeals Officer y otros.

(92) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 30.

(93) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 26.

(94) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 27.

(95) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 27.

(96) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 28.

(97) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 29.

(98) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 22.

(99) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartados 56 y 57.

(100) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartado 68.

(101) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartados 69 a 73.

(102) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartado 69.

(103) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartado 70.

(104) Convenio relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños, firmado en La Haya el 19 de octubre de 1996.

(105) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartado 70.

(106) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, SM, C-129/18, ECLI:EU:C:2019:248, apartado 70.

(107) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2022, Minister for Justice and Equality, C-22/21, ECLI:EU:C:2022:683, apartado 23.

(108) Considerando 6.

(109) Véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de noviembre de 2020, ZW, C-454/19, ECLI:EU:C:2020:947, apartados 36, 40 y 42.

(110) Conclusiones de la Abogada General Sra. J. Kokott presentadas el 15 de abril de 2021 en el asunto Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:296, apartado 160.

(111) Reglamento (UE) 2016/1191 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de 2016, por el que se facilita la libre circulación de los ciudadanos simplificando los requisitos de presentación de determinados documentos públicos en la Unión Europea y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 (DO L 200 de 26.7.2016, p. 1).

(112) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 2008, Grunkin y Paul, C-353/06, ECLI:EU:C:2008:559, apartado 39.

(113) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008, apartado 44.

(114) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008, apartado 69.

(115) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C-490/20, ECLI:EU:C:2021:1008, apartado 50.

(116) Reglamento (CE) n.º 2252/2004 del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, sobre normas para las medidas de seguridad y datos biométricos en los pasaportes y documentos de viaje expedidos por los Estados miembros (DO L 385 de 29.12.2004, p. 1).

(117) Reglamento (UE) 2019/1157 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre el refuerzo de la seguridad de los documentos de identidad de los ciudadanos de la Unión y de los documentos de residencia expedidos a ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que ejerzan su derecho a la libre circulación (DO L 188 de 12.7.2019, p. 67).

(118) El Reglamento (UE) 2019/1157 es pertinente a efectos del EEE y debe integrarse en el Acuerdo EEE, procedimiento que está actualmente en curso.

(119) Como se señala en su considerando 11, el Reglamento (UE) 2019/1157 no obliga a los Estados miembros a introducir documentos de identidad en caso de que no estén previstos en su Derecho nacional.

(120) No obstante, el artículo 5, apartado 2, prevé dos excepciones. Los documentos de identidad que no cumplan las normas mínimas de seguridad establecidas en la parte 2 del documento 9303 de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) o que no incluyan una zona de lectura mecánica funcional dejarán de ser válidos a su expiración o a más tardar el 3 de agosto de 2026, si esta fecha es anterior. Los documentos de identidad de las personas que tengan 70 años o más el 2 de agosto de 2021, que cumplan las normas mínimas de seguridad establecidas en la parte 2 del documento 9303 de la OACI y que incluyan una zona de lectura mecánica funcional dejarán de ser válidos a su expiración.

(121) Todos los Estados miembros de la UE, excepto Irlanda, junto con Noruega, Islandia, Suiza y Liechtenstein.

(122) Recomendación de la Comisión por la que se establece un «Manual práctico para guardias de fronteras (Manual Schengen)» común destinado a las autoridades competentes de los Estados miembros encargadas del control fronterizo de personas y que sustituye a la Recomendación C(2019) 7131 final, C(2022) 7591 final, https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2022)7591〈=es.

(123) Pese a que no aplica la Directiva 2004/38/CE, Suiza también concede efectos de exención de la obligación de visado a las tarjetas de residencia expedidas por los Estados miembros, excepto a las expedidas por Bulgaria, Irlanda, Chipre o Rumanía.

(124) Tarjetas de residencia expedidas a beneficiarios en virtud del artículo 2, apartado 2, y el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE.

(125) Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de junio de 2020, Ryanair Designated Activity Company, C-754/18, ECLI:EU:C:2020:478, apartado 55.

(126) Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros, C-202/13, ECLI:EU:C:2014:2450, apartado 41.

(127) Todos los Estados miembros excepto Bulgaria, Irlanda, Chipre y Rumanía.

(128) Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de junio de 2020, Ryanair Designated Activity Company, C-754/18, ECLI:EU:C:2020:478, apartados 41 a 47.

(129) En estos ejemplos, se refiere a los Estados miembros que no forman parte del espacio Schengen, a saber, Bulgaria, Irlanda, Chipre y Rumanía.

(130) Reglamento (CE) n.º 1030/2002 del Consejo, de 13 de junio de 2002, por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países (DO L 157 de 15.6.2002, p. 1).

(131) Artículo 6 del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (DO L 77 de 23.3.2016, p. 1).

(132) Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación (DO L 303 de 28.11.2018, p. 39).

(133) Sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de enero de 2006, Comisión/España, C-503/03, EU:C:2006:74, apartado 42.

(134) Bélgica, Chequia, Dinamarca, Alemania, Estonia, Grecia, España, Francia, Croacia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, Países Bajos, Austria, Polonia, Portugal, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia y Suecia.

(135) Anexo de la Decisión de Ejecución de la Comisión que modifica la Decisión C(2010) 1620 final por lo que respecta a la sustitución del Manual para la tramitación de las solicitudes de visado y la modificación de los visados expedidos (Manual del Código de visados I), C(2020) 395 final,

https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2020)395〈=es.

(136) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 2020, G.M.A. C-710/19, ECLI:EU:C:2020:1037, apartados 28, 35 y 36.

(137) Sentencia en del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartado 89.

(138) Sentencia en del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartado 100.

(139) Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 2013, N., C-46/12, ECLI:EU:C:2013:97.

(140) Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «Multilingüismo: una ventaja para Europa y un compromiso compartido» [COM(2008) 566 final].

(141) Por ejemplo, sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 1986, Lawrie-Blum/Land Baden-Württemberg, 66/85, ECLI:EU:C:1986:284.

(142) Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de junio de 1986, Kempf/Staatssecretaris van Justitie, 139/85, ECLI:EU:C:1986:223.

(143) Sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de marzo de 2004, Collins, C-138/02, ECLI:EU:C:2004:172, apartado 26; de 7 de septiembre de 2004, Trojani, C-456/02, ECLI:EU:C:2004:488, apartado 15, o de 21 de febrero de 2013, N., C-46/12, ECLI:EU:C:2013:97, apartados 40 a 42.

(144) Véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de junio de 1986, Kempf/Staatssecretaris van Justitie, 139/85, ECLI:EU:C:1986:223; de 31 de mayo de 1989, Bettray/Staatssecretaris van Justitie, 344/87, ECLI:EU:C:1989:226; de 13 de julio de 1989, Rinner-Kühn/FWW Spezial-Gebäudereinigung, 171/88, ECLI:EU:C:1989:328; de 26 de noviembre de 1998, Birden/Stadtgemeinde Bremen, C-1/97, ECLI:EU:C:1998:568; y de 13 de diciembre de 1989, Ruzius-Wilbrink/Bedrijfsvereniging voor Overheidsdiensten, 102/88, ECLI:EU:C:1989:639.

(145) Sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de febrero de 1974, Sotgiu/Deutsche Bundespost, 152/73, ECLI:EU:C:1974:13; de 5 de octubre de 1988, Steymann/Staatssecretaris van Justitie, 196/87, ECLI:EU:C:1988:475; de 31 de mayo de 1989, Bettray/Staatssecretaris van Justitie, 344/87, ECLI:EU:C:1989:226, y de 15 de diciembre de 2005, Nadin y Nadin-Lux, asuntos acumulados C-151/04 y C-152/04, ECLI:EU:C:2005:775.

(146) Véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1988, Steymann/Staatssecretaris van Justitie, 196/87, ECLI:EU:C:1988:475; de 31 de mayo de 1989, Bettray/Staatssecretaris van Justitie, 344/87, ECLI:EU:C:1989:226; de 21 de noviembre de 1991, URSSAF/Hostellerie Le Manoir, C-27/91; ECLI:EU:C:1991:441 y de 10 de septiembre de 2014, Haralambidis, C-270/13, ECLI:EU:C:2014:2185.

(147) Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «Reafirmación de la libre circulación de trabajadores: derechos y avances importantes», 13 de julio de 2010, COM (2010) 373 final, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0373:FIN:ES:PDF.

(148) Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de noviembre de 2001, Jany y otros, C-268/99, ECLI:EU:C:2001:616.

(149) Sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 2014, Saint Prix, C-507/12, ECLI:EU:C:2014:2007, apartado 38, y de 19 de septiembre de 2019, Dakneviciute, C-544/18, ECLI:EU:C:2019:761, apartado 28.

(150) Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de abril de 2019, Tarola, C-483/17, ECLI:EU:C:2019:309, apartado 54.

(151) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, apartados 52 y 56.

(152) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, apartado 58.

(153) Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2013, Gardella, C-233/12,, ECLI:EU:C:2013:449.

(154) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de abril de 2007, Alevizos, C-392/05, ECLI:EU:C:2007:251.

(155) Sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartado 55, y de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartado 63.

(156) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602, apartado 78; Véase también la sección 11.1 - Entitlement to equal access to social assistance: content and conditions.

(157) Sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2014, Dano, C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, apartado 80, y de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602, apartado 79.

(158) Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2014, Dano, C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, apartado 76.

(159) Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2013, Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565, apartado 63.

(160) Véase, no obstante, la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de octubre de 2019, Bajratari, C-93/18, ECLI:EU:C:2019:809, apartado 42.

(161) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido, C-308/14, ECLI:EU:C:2016:436, apartados 81 y 82.

(162) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido, C-308/14, ECLI:EU:C:2016:436, apartados 83 y 84.

(163) Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2013, Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565, apartado 70.

(164) Sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2013, Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565, apartado 70, y de 2 de octubre de 2019, Bajratari, C-93/18, ECLI:EU:C:2019:809, apartado 35.

(165) Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2013, Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565, apartado 71.

(166) Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, C-184/99, ECLI:EU:C:2001:458, apartado 44.

(167) Sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de mayo de 2000, Comisión/Italia, C-424/98, ECLI:EU:C:2000:287, apartado 37.

(168) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de julio de 2015, Singh y otros, C-218/14, ECLI:EU:C:2015:476, apartado 74 y jurisprudencia citada.

(169) Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de octubre de 2019, Bajratari, C-93/18, ECLI:EU:C:2019:809, apartado 30; véanse también las sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de julio de 2015, Singh y otros, C-218/14, ECLI:EU:C:2015:476, apartado 74; de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín, C-165/14, ECLI:EU:C:2016:675, apartado 48, y de 10 de octubre de 2013, Alokpa y Moudoulou, C-86/12, ECLI:EU:C:2013:645, apartado 27.

(170) Véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de marzo de 2006, Comisión/Bélgica, C-408/03, ECLI:EU:C:2006:192, apartados 40 y ss.; de 16 de julio de 2015, Singh y otros, C-218/14, ECLI:EU:C:2015:476; de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen, C-200/02, ECLI:EU:C:2004:639; de 10 de octubre de 2013, Alokpa y Moudoulou, C-86/12, ECLI:EU:C:2013:645, y de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín, C-165/14, ECLI:EU:C:2016:675.

(171) Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de octubre de 2019, Bajratari, C-93/18, ECLI:EU:C:2019:809.

(172) No obstante, a efectos del acceso a la asistencia social, al evaluar la carga que puede generar una solicitud de asistencia social, el Tribunal de Justicia ha reconocido que «la ayuda concedida a un solo solicitante difícilmente puede calificarse de “carga excesiva” para un Estado miembro, [...] carga que podría pesar sobre el Estado miembro interesado, no cuando se le hubiera presentado una solicitud individual, sino necesariamente una vez sumadas todas las solicitudes individuales que se le hubieran presentado» (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, apartado 62, y de 25 de febrero de 2016. García-Nieto y otros, C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114, apartado 50.

(173) De conformidad con el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales.

(174) Artículo 14, apartado 3, y considerando 16.

(175) Véase el artículo 14, apartado 4, letra b); véanse también las sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 1991, The Queen/Immigration Appeal Tribunal, ex parte Antonissen, C-292/89, ECLI:EU:C:1991:80, apartado 22; de 6 de octubre de 2020, Jobcenter Krefeld, C-181/19, ECLI:EU:C:2020:794, apartado 69, y de 17 de diciembre de 2020, G. M. A., C-710/19, ECLI:EU:C:2020:1037, apartado 33.

(176) Sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartado 55, y de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartado 63.

(177) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartado 67.

(178) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 2002, Baumbast y R, C-413/99, ECLI:EU:C:2002:493, apartados 89 a 94.

(179) Los pensionistas cubiertos por un seguro privado que forme parte de un régimen legal de seguro, certificado por el asegurador, también cumplen esta condición cuando dicho seguro forme parte de la póliza general de salud del Estado miembro para sus ciudadanos o grupos específicos de ciudadanos.

(180) Artículos 17, 23, 24 y 25 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO L 166 de 30.4.2004, p. 1).

(181) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartados 50 y 51.

(182) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartado 58.

(183) Sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartado 59, y de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartado 69.

(184) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartado 59.

(185) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartado 69.

(186) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartados 59 y 60.

(187) Sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartado 55, y de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartado 63.

(188) Véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de octubre de 2019. Bajratari, C-93/18, ECLI:EU:C:2019:809, apartados 30 y 31, y de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín, C-165/14, ECLI:EU:C:2016:675, apartado 48.

(189) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartado 67.

(190) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartados 59 y 60.

(191) Se aplican normas similares con respecto a los progenitores de ciudadanos de la Unión cuyo derecho de residencia se base en el artículo 10 del Reglamento (UE) n.º 492/2011 y la jurisprudencia pertinente (para obtener más detalles al respecto, véase la sentencia de 8 de mayo de 2013, Alarape y Tijani, C-529/11, ECLI:EU:C:2013:290).

(192) Artículo 8, apartados 3 y 5, y considerando 14.

(193) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 69.

(194) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2008, Huber, C-524/06, ECLI:EU:C:2008:724, apartado 58.

(195) El Tratado confiere directamente el derecho de libre circulación con independencia de la realización de cualquier trámite. En relación con los documentos de residencia, véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Dias, C-325/09, ECLI:EU:C:2011:498, apartados 48, 49 y 54; de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartados 48 y 49, y de 12 de marzo de 2014, O., C-456/12, ECLI:EU:C:2014:135, apartado 60. En el contexto de la libre circulación de los trabajadores, la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento, véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, ECLI:EU:C:1976:57.

(196) Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 1997, Meints/Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, C-57/96, ECLI:EU:C:1997:564, apartados 44 y 45.

(197) Véanse el artículo 14, apartado 4, letra b), y las sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 1991, The Queen/Immigration Appeal Tribunal, ex parte Antonissen, C-292/89, ECLI:EU:C:1991:80, apartado 22, de 6 de octubre de 2020, Jobcenter Krefeld, C-181/19, ECLI:EU:C:2020:794, apartado 69, y de 17 de diciembre de 2020, G. M. A., C-710/19, ECLI:EU:C:2020:1037, apartado 33.

(198) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 2020, G. M. A., C-710/19, ECLI:EU:C:2020:1037, apartado 51.

(199) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 2020, G. M. A. C-710/19, ECLI:EU:C:2020:1037, apartado 42. Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 1991, The Queen/Immigration Appeal Tribunal, ex parte Antonissen, C-292/89, ECLI:EU:C:1991:80, apartado 21.

(200) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 2020, G. M. A, C-710/19, ECLI:EU:C:2020:1037, apartado 46.

(201) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 2020, G. M. A., C-710/19, ECLI:EU:C:2020:1037, apartados 35 y 36. Véase también el considerando 9 de la Directiva 2004/38/CE. Por otra parte, el «plazo razonable» comienza a contar a partir del momento en que el ciudadano de la Unión de que se trate decide inscribirse como solicitante de empleo en el Estado miembro de acogida.

(202) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 2020, G. M. A., C-710/19, ECLI:EU:C:2020:1037, apartado 47.

(203) Artículo 10, apartado 2.

(204) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2008, Metock y otros, C-127/08, ECLI:EU:C:2008:449, en el que el Tribunal de Justicia aclaró que los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que sean nacionales de un Estado tercero tienen derecho a acompañar al ciudadano de la Unión, reunirse con él y vivir con él en el Estado miembro de acogida, con independencia de que previamente hayan residido legalmente en otro Estado miembro y de la fecha o las circunstancias de su entrada en el Estado miembro de acogida. El Tribunal también hizo hincapié en que dichas personas tienen derecho a residir en el Estado miembro de acogida como miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, con independencia de si ya eran miembros de la familia en el momento en que el ciudadano de la Unión se trasladó al Estado miembro de acogida o solo pasaron a serlo después de que el ciudadano de la Unión se trasladara al Estado miembro de acogida. Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2002, MRAX, C-459/99, ECLI:EU:C:2002:461.

(205) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 63.

(206) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 65.

(207) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartados 66 y 67.

(208) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 36. Sin embargo, las autoridades nacionales no pueden «expedir de oficio una tarjeta de residencia de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión al interesado, si se sobrepasa el plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, sin comprobar previamente si el interesado reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión» (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 56).

(209) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 38.

(210) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 39.

(211) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 40.

(212) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 69.

(213) Sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2002, MRAX, C-459/99, ECLI:EU:C:2002:461, apartado 90.

(214) Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2013, Hadj Ahmed, C-45/12, ECLI:EU:C:2013:390, apartado 37.

(215) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602, apartado 83.

(216) Sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de junio de 2016, NA, C-115/15, ECLI:EU:C:2016:487, apartado 45.

(217) Sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 2010, Ibrahim y Secretary of State for the Home Department, C-310/08, ECLI:EU:C:2010:80, apartado 56, y de 23 de febrero de 2010, Teixeira, C-480/08, ECLI:EU:C:2010:83, apartado 68.

(218) Sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 2010, Ibrahim y Secretary of State for the Home Department, C-310/08, ECLI:EU:C:2010:80, apartado 57, de 23 de febrero de 2010, C-480/08, ECLI:EU:C:2010:83, apartado 68.

(219) Véase el considerando 15.

(220) Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de septiembre de 2021, Estado belga, C-930/19, ECLI:EU:C:2021:657, apartado 42.

(221) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de julio de 2015, Singh y otros, C-218/14, ECLI:EU:C:2015:476, apartado 70.

(222) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de septiembre de 2021, Estado belga, C-930/19, ECLI:EU:C:2021:657, apartados 43 y 45, donde se aclara que la incoación de un procedimiento de divorcio casi tres años después de que el cónyuge de la Unión haya abandonado el Estado miembro de acogida no parece un plazo razonable.

(223) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de enero de 2020, Pensionsversicherungsanstalt, C-32/19, ECLI:EU:C:2020:25.

(224) Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Dias, C-325/09, ECLI:EU:C:2011:498, apartado 57.

(225) Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 2009, Dominic Wolzenburg, C-123/08, ECLI:EU:C:2009:616, apartado 51.

(226) Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja, asuntos acumulados C-424/10 y C-425/10, ECLI:EU:C:2011:866, apartado 46.

(227) Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de octubre de 2010, Lassal, C-162/09, ECLI:EU:C:2010:592, apartado 59.

(228) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2013, Alarape y Tijani, C-529/11, ECLI:EU:C:2013:290, apartado 48.

(229) Sentencias del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2013, Alarape y Tijani, C-529/11, ECLI:EU:C:2013:290, apartado 48, y de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja, asuntos acumulados C-424/10 y C-425/10, ECLI:EU:C:2011:866, apartado 47.

(230) Sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja, asuntos acumulados C-424/10 y C-425/10, ECLI:EU:C:2011:866, apartado 63, y de 6 de septiembre de 2012, Czop y Punakova, asuntos acumulados C-147/11 y C-148/11, ECLI:EU:C:2012:538, apartado 40.

(231) Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Dias, C-325/09, ECLI:EU:C:2011:498, apartado 55.

(232) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2019, VI, C-247/20, ECLI:EU:C:2022:177, apartados 59 y 60.

(233) Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de octubre de 2010, Lassal, C-162/09, ECLI:EU:C:2010:592, apartado 59.

(234) Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Dias, C-325/09, ECLI:EU:C:2011:498, apartado 57.

(235) Sentencia en del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartado 77.

(236) El cómputo no debe realizarse sobre una base de doce meses consecutivos. Se aplica el artículo 3 del Reglamento n.º 1182/71, por el que se determinan las normas aplicables a los plazos, fechas y términos (DO L 124 de 8.6.1971, p. 1).

(237) Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Dias, C-325/09, ECLI:EU:C:2011:498, apartado 57.

(238) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Onuekwere, C-378/12, ECLI:EU:C:2014:13, apartado 32.

(239) Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de enero de 2022, Landeshauptmann von Wien, C-432/20, ECLI:EU:C:2022:39, apartado 47. Si bien este asunto se refiere a la Directiva 2003/109/CE, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, el Tribunal de Justicia precisó en el apartado 43 que «[a]unque las Directivas 2003/109 y 2004/38 se distinguen por sus objetos y finalidades, no es menos cierto que, como también ha señalado el Abogado General, en esencia, en los puntos 40 a 43 de sus conclusiones, las disposiciones de estas Directivas pueden prestarse a un análisis comparado y, en su caso, ser objeto de interpretaciones análogas, lo que se justifica, en particular, en el caso del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2003/109 y del artículo 16, apartado 4, de la Directiva 2004/38, que se basan en la misma lógica».

(240) Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de enero de 2022, Landeshauptmann von Wien,, C-432/20, ECLI:EU:C:2022:39, apartado 46.

(241) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 69.

(242) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Reyes, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16, apartados 31 y 32.

(243) Sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 1997, Comisión/Bélgica, C-344/95, ECLI:EU:C:1997:81; de 25 de julio de 2002, MRAX, C-459/99, ECLI:EU:C:2002:461, y de 17 de febrero de 2005, Oulane, C-215/03, ECLI:EU:C:2005:95.

(244) Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de abril de 2010, Bressol y otros, C-73/08, ECLI:EU:C:2010:181, apartado 40. Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de octubre de 2012, Comisión/Austria, C-75/11, ECLI:EU:C:2012:605, apartado 49.

(245) Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de octubre de 2012, Comisión/Austria,, C-75/11, ECLI:EU:C:2012:605, apartado 52.

(246) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602, apartado 66.

(247) El derecho a disfrutar de ventajas sociales podría basarse en los artículos 21, 45, 49, 56 y 63 del TFUE, dependiendo (entre otros factores) de la condición de la persona (trabajador por cuenta ajena, trabajador por cuenta propia, persona económicamente inactiva, estudiante). Los ciudadanos de la Unión que son trabajadores por cuenta ajena, trabajadores por cuenta propia, personas económicamente inactivas y estudiantes se benefician de la igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado miembro de acogida en lo que se refiere a las ventajas sociales, es decir, cualquier ventaja que facilite la movilidad de los ciudadanos de la Unión (por ejemplo, tarifas reducidas de entrada a museos en el Estado miembro de acogida, préstamos hipotecarios en condiciones preferentes, adquisición de bienes inmuebles en el Estado miembro de acogida, etc.). Los ciudadanos económicamente inactivos y los estudiantes pueden beneficiarse de dicho acceso en la medida en que la ventaja en cuestión no pueda calificarse de «asistencia social» (véase la sección 11.1 - Entitlement to equal access to social assistance: content and conditions) o de «ayudas de manutención» consistentes en becas o préstamos de estudios (véase, no obstante, la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de octubre de 2012, Comisión/Austria, sobre las prestaciones que no pueden considerarse ayudas de manutención para estudios).

(248) Sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de agosto de 2022, Familienkasse Niedersachsen-Bremen, C-411/20, ECLI:EU:C:2022:602, apartados 34, 35, 47, 48, 53 y 55.

(249) Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2013, Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565, apartado 61. Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, asunto C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602, apartado 68 y jurisprudencia citada.

(250) Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de junio de 2009, Vatsouras y Koupatantze, asuntos acumulados C-22/08 y C-23/08, ECLI:EU:C:2009:344, apartado 45.

(251) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, apartados 45 y 46.

(252) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602, apartados 69 a 71.

(253) Sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2014, Dano, C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, apartado 69; de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, apartado 49, y de 25 de febrero de 2016, García-Nieto y otros, C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114, apartado 38.

(254) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, apartados 53 y 54.

(255) Sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de febrero de 2016, García-Nieto y otros, C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114, apartado 44. Véase también la sección 11.2 - Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EU) No 492/2011.

(256) Sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de febrero de 2016, García-Nieto y otros, C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114, apartados 44 a 48.

(257) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602, apartado 78.

(258) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602, apartado 79 y jurisprudencia citada.

(259) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, apartados 57 y 62. Esto se entiende sin perjuicio de cualquier derecho independiente derivado del Reglamento (UE) n.º 492/2011, en particular de su artículo 10, en lo que respecta a las personas que ejercen efectivamente la custodia de niños que participan en la educación.

(260) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602, apartado 93.

(261) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 1988, Comisión/Italia, 63/86, ECLI:EU:C:1988:9.

(262) En particular, los derivados del artículo 10 del Reglamento (UE) n.º 492/2011 en lo que respecta a las personas que ejercen efectivamente la custodia de niños que participan en la educación.

(263) Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 2020, Jobcenter Krefeld, C-181/19, ECLI:EU:C:2020:794, apartados 64 y 69.

(264) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 2016, Depesme y Kerrou, asuntos acumulados C-401/15 a C-403/15, ECLI:EU:C:2016:955, apartado 51.

(265) Sentencia del Tribunal de Justicia de 1975, Cristini/S.N.C.F., 32/75, ECLI:EU:C:1975:120. En el apartado 13, el Tribunal de Justicia se refirió a la igualdad de trato de los miembros de la familia de los trabajadores de la Unión en relación con «todas las ventajas sociales y fiscales, estén ligadas o no al contrato de trabajo». El Tribunal de Justicia ha definido las «ventajas sociales» como aquellas «que, vinculadas o no a un contrato de empleo, son generalmente reconocidas a los trabajadores nacionales, principalmente, por su condición objetiva de trabajadores o por el mero hecho de residir en el territorio nacional, y cuya ampliación a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros se manifiesta, por consiguiente, como apta para facilitar su movilidad» (sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de mayo de 1979, Ministère public/Even, 207/78, ECLI:EU:C:1979:144, apartado 22).

(266) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1988, Matteucci/Communauté française de Belgique, 235/87, ECLI:EU:C:1988:460.

(267) Sentencia del Tribunal de Justicia de 1975, Cristini/S.N.C.F., 32/75, ECLI:EU:C:1975:120.

(268) Sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1984, Castelli/ONTPS, 261/83, ECLI:EU:C:1984:280, apartado 11, y de 2 de abril de 2020, Caisse pour l'avenir des enfants, C-802/18, ECLI:EU:C:2020:269, apartado 45. Pueden consultarse otros ejemplos de ventajas sociales y fiscales en las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2005, Ioannidis, C-258/04, ECLI:EU:C:2005:559, de 18 de diciembre de 2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisÅ¥ovne Bratislava, C-447/18, ECLI:EU:C:2019:1098 o de 16 de junio de 2022, Comisión/Austria, C-328/20, ECLI:EU:C:2022:468.

(269) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385, apartado 35.

(270) Reglamento (CE) n.º 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO L 166 de 30.4.2004, p. 1).

(271) Reglamento (CE) n.º 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.º 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO L 284 de 30.10.2009, p. 1).

(272) Véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2013, Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565, apartado 39, y de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartado 45.

(273) Sin embargo, el Reglamento (CE) n.º 883/2004 contiene algunas excepciones a este principio general.

(274) Esta lista no es exhaustiva. Véanse el artículo 11 del Reglamento (CE) n.º 987/2009 y la Guía práctica sobre la legislación aplicable en la Unión Europea (UE), el Espacio Económico Europeo (EEE) y Suiza, Comisión Europea, Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (DG EMPL), 2014, https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=868&langId=es.

(275) Véase: https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=11366&langId=es.

(276) Véanse el artículo 70 y el anexo X del Reglamento (CE) n.º 883/2004.

(277) Sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2014, Dano, C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, apartado 63; de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, apartado 44, y de 25 de febrero de 2016. García-Nieto y otros, C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114, apartados 51 y 52.

(278) En el anexo X del Reglamento (CE) n.º 883/2004 se enumeran las prestaciones especiales en metálico no contributivas.

(279) Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de octubre de 2020, Veselības ministrija, C-243/19, ECLI:EU:C:2020:872, apartados 82 y 84.

(280) Obsérvese asimismo que el Tribunal de Justicia ha dictaminado que el artículo 45 del TFUE y el artículo 7 del Reglamento (UE) n.º 492/2011 se oponen a una normativa de un Estado miembro de acogida que establece que la concesión, al miembro supérstite de una unión de hecho válidamente constituida e inscrita en otro Estado miembro, de una pensión de supervivencia, devengada por el ejercicio en el Estado miembro de acogida de una actividad profesional por parte del miembro de la pareja fallecido, está supeditada al requisito de la inscripción previa de la unión de hecho en un registro llevado por el Estado miembro de acogida (sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de diciembre de 2022, Caisse nationale d’assurance pension, C-731/21, ECLI:EU:C:2022:969).

(281) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartado 38.

(282) Sin embargo, el Reglamento (CE) n.º 883/2004 contiene algunas excepciones a este principio general.

(283) Artículo 17 del Reglamento (CE) n.º 883/2004.

(284) Véase el artículo 19 del Reglamento (CE) n.º 883/2004.

(285) Véanse los artículos 23, 24 y 25 del Reglamento (CE) n.º 883/2004.

(286) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartado 46.

(287) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 2021, A, C-535/19, ECLI:EU:C:2021:595, apartados 58 y 59.

(288) https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=559&langId=es

(289) Directiva 2011/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2011, relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza (DO L 88 de 4.4.2011, p. 1).

(290) Artículo 7, apartado 2, del Reglamento (UE) 2019/1157.

(291) El artículo 8, apartado 1, del Reglamento (UE) 2019/1157 establece que las tarjetas de residencia de miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que no cumplan los requisitos del artículo 7 dejarán de ser válidas a su expiración o a más tardar el 3 de agosto de 2026, si esta fecha es anterior. El artículo 8, apartado 2, establece una excepción a lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, con respecto a las tarjetas de residencia que no cumplan las normas mínimas de seguridad definidas en la parte 2 del documento 9303 de la OACI o que no incluyan una zona de lectura mecánica funcional que sea conforme con la parte 3 del documento 9303 de la OACI. Estas últimas dejarán de ser válidas a su expiración o a más tardar el 3 de agosto de 2023, si esta fecha es anterior.

(292) Todos los Estados miembros excepto Bulgaria, Irlanda, Chipre y Rumanía.

(293) En el contexto de la libre circulación de los trabajadores, la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento, véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, ECLI:EU:C:1976:57.

(294) Véase también el considerando 11 de la Directiva 2004/38/CE.

(295) Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de junio de 2020, Ryanair Designated Activity Company, C-754/18, ECLI:EU:C:2020:478, apartados 52 y 53. Véanse también las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Dias, C-325/09, ECLI:EU:C:2011:498), apartado 48; de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros, C-202/13, ECLI:EU:C:2014:2450, apartado 49; y de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 48.

(296) Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de junio de 2020, Ryanair Designated Activity Company, C-754/18, ECLI:EU:C:2020:478, apartado 54 y fallo de la sentencia.

(297) Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Dias, C-325/09, ECLI:EU:C:2011:498, apartados 48 a 55.

(298) La posibilidad de que los miembros de la familia que no sean ciudadanos de la Unión tengan múltiples estatutos de residencia, siempre que no esté explícitamente excluida, se deriva de una lectura combinada de los diferentes actos jurídicos de la UE en materia de migración legal y libre circulación.

(299) Véanse el considerando 18 y el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2021/1883 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2021, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países con fines de empleo de alta cualificación, y por el que se deroga la Directiva 2009/50/CE del Consejo (DO L 382 de 28.10.2021, p. 1).

(300) Véase el artículo 3 de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO L 16 de 23.1.2004, p. 44).

(301) COM(1999) 372 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A51999DC0372. El contenido de la Comunicación de 1999 (sección 3) sigue siendo válido con carácter general, aunque se refiera a la Directiva 64/221 [Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 56 de 4.4.1964, p. 850)], derogada por la Directiva 2004/38/CE.

(302) Sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de junio de 1986, Kempf/Staatssecretaris van Justitie, 139/85, ECLI:EU:C:1986:223, apartado 13, y de 10 de julio de 2008, Jipa, C-33/07, ECLI:EU:C:2008:396, apartado 23.

(303) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 1989, Comisión/Bélgica, 321/87, ECLI:EU:C:1989:176, apartado 10.

(304) Sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de octubre de 1975, Rutili/Ministre de l'intérieur, 36/75,ECLI:EU:C:1975:137, apartados 8 a 21, y de 27 de octubre de 1977, Regina/Bouchereau, 30/77, ECLI:EU:C:1977:172, apartados 6 a 24.

(305) Sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de octubre de 1975, Rutili/Ministre de l'intérieur, 36/75, ECLI:EU:C:1975:137, apartado 27; de 27 de octubre de 1977, Regina/Bouchereau, 30/77, ECLI:EU:C:1977:172, apartado 33; de 10 de julio de 2008, Jipa, C-33/07, ECLI:EU:C:2008:396, apartado 23, y de 2 de mayo de 2018, K. y H., asuntos acumulados C-331/16, C-366/16, ECLI:EU:C:2018:296, apartado 40 y jurisprudencia citada.

(306) Véase, no obstante, la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 2010, Tsakouridis, C-145/09, ECLI:EU:C:2010:708, apartado 50, en la sección 13.1.3 - Proportionality assessment.

(307) Sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 2000, Albore, C-423/98, ECLI:EU:C:2000:401, apartados 18 y ss., y de 11 de enero de 2000, Kreil, C-285/98, ECLI:EU:C:2000:2, apartado 15.

(308) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 2010, Tsakouridis, C-145/09, ECLI:EU:C:2010:708, apartados 43 a 47.

(309) Sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de mayo de 1982, Adoui y Cornuaille/Estado belga, asuntos acumulados 115/81 y 116/81, ECLI:EU:C:1982:183, apartados 5 a 9, y de 20 de noviembre de 2001, Jany y otros, C-268/99, ECLI:EU:C:2001:616, apartado 61.

(310) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, ECLI:EU:C:1976:57, apartado 51.

(311) Sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 2011, Gaydarov, C-430/10, ECLI:EU:C:2011:749, y de 17 de noviembre de 2011, Aladzhov, C-434/10, ECLI:EU:C:2011:750.

(312) Todos los criterios son acumulativos.

(313) Sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 2008, Jipa, C-33/07, ECLI:EU:C:2008:396, apartado 25, y de 31 de enero de 2006, Comisión/España, C-503/03, ECLI:EU:C:2006:74, apartado 62.

(314) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 2008, Jipa, C-33/07, ECLI:EU:C:2008:396, apartado 25.

(315) Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 2018, K. y H., asuntos acumulados C-331/16, C-366/16, ECLI:EU:C:2018:296, apartados 51 a 54.

(316) Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 1975, Bonsignore/Oberstadtdirektor der Stadt Köln, 67/74, ECLI:EU:C:1975:34, apartados 5 a 7.

(317) La prevención general en circunstancias específicas, tales como acontecimientos deportivos, está cubierta en la Comunicación de 1999 (véase la sección 3.3).

(318) Sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de enero de 1999, Calfa, C-348/96, ECLI:EU:C:1999:6, apartados 17 a 27, y de 26 de febrero de 1975, Bonsignore/Oberstadtdirektor der Stadt Köln, 67/74, ECLI:EU:C:1975:34, apartados 5 a 7.

(319) A veces se han introducido vínculos automáticos en este sentido en los casos en que la persona comete delitos graves y se le impone una determinada pena mínima (véase el asunto C-348/96, Calfa).

(320) Véase la sección 3.3.2 de la Comunicación de 1999.

(321) Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de marzo de 2006, Comisión/Bélgica, C-408/03, ECLI:EU:C:2006:192, apartados 68 a 72.

(322) Sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliveri, asuntos acumulados C-482/01 y 493/01, ECLI:EU:C:2004:262, apartados 82 y 100, y de 7 de junio de 2007, Comisión/Países Bajos, C-50/06, ECLI:EU:C:2007:325, apartados 42 a 45.

(323) Por ejemplo, el peligro de reincidencia puede considerarse mayor en el caso de la drogodependencia si existe un riesgo de que se cometan otros delitos para financiar la dependencia: conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas en 11 de septiembre de 2003, Orfanopoulos y Oliveri, asuntos acumulados C-482/01 y C-493/01, ECLI:EU:C:2003:455.

(324) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 1977, Regina/Bouchereau, 30/77, ECLI:EU:C:1977:172, apartados 25 a 30.

(325) Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 mayo de 2018, K. y H., asuntos acumulados C-331/16, C-366/16, ECLI:EU:C:2018:296, apartado 56.

(326) Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 mayo de 2018, K. y H., asuntos acumulados C-331/16, C-366/16, ECLI:EU:C:2018:296, apartado 56.

(327) Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 mayo de 2018, K. y H., asuntos acumulados C-331/16, C-366/16, ECLI:EU:C:2018:296, apartado 60.

(328) Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2001, Orfanopoulos y Oliveri, asuntos acumulados C-482/01 y C-493/01, ECLI:EU:C:2004:262, apartado 82.

(329) Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 2017, E, C-193/16, ECLI:EU:C:2017:542, apartados 23 a 27.

(330) Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn/Home Office, 41/74, ECLI:EU:C:1974:133, apartados 17 y ss.

(331) Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn/Home Office, 41/74, ECLI:EU:C:1974:133, apartados 17 y ss.

(332) Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de octubre de 2007, Polat, C-349/06, ECLI:EU:C:2007:581, apartado 35.

(333) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 2011, Aladzhov, C-434/10, ECLI:EU:C:2011:750, apartado 43, y de 4 de octubre de 2012. Byankov, C-249/11, ECLI:EU:C:2012:608, apartados 37 a 42.

(334) Sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 2018, K. y H., asuntos acumulados C-331/16, C-366/16, ECLI:EU:C:2018:296, apartados 43 a 47.

(335) Sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 2011, Gaydarov, C-430/10, ECLI:EU:C:2011:749, apartado 40, y de 2 de mayo de 2018, K. y H., asuntos acumulados C-331/16, C-366/16, ECLI:EU:C:2018:296, apartado 61.

(336) Sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 2011, Aladzhov, C-434/10, ECLI:EU:C:2011:750, apartado 47, y de 4 de octubre de 2012, Byankov, C-249/11, ECLI:EU:C:2012:608, apartados 44 a 47.

(337) Véase, en particular, la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 2018, K. y H., asuntos acumulados C-331/16, 366/16, ECLI:EU:C:2018:296, apartado 67. Consúltese también la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 2010, Tsakouridis, C-145/09, ECLI:EU:C:2010:708, apartado 50.

(338) Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 2010, Tsakouridis, C-145/09, ECLI:EU:C:2010:708, apartado 50.

(339) Sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 2018, K. y H., asuntos acumulados C-331/16, 366/16,ECLI:EU:C:2018:296, apartado 63, y de 23 de noviembre de 2010, Tsakouridis, C-145/09, ECLI:EU:C:2010:708, apartado 52 y jurisprudencia citada.

(340) En relación con los derechos fundamentales, véase la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los asuntos Berrehab c. Países Bajos, A-10730/84, sentencia de 21 de junio de 1988; Moustaquim c. Bélgica, A-12313/86, sentencia de 18 de febrero de 1991;Beldjoudi c. Francia, A-12083/86, sentencia de 26 de marzo de 1992; Boujlifa c. Francia, A-25404/94, sentencia de 21 de octubre de 1997; El Boujaïdi c. Francia, A-25613/94, sentencia de 26 de septiembre de 1997, y Dalia c. Francia, A-26102/95, sentencia de 19 de febrero de 1988.

(341) Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de marzo de 2021, Estado belga, C-112/20, ECLI:EU:C:2021:197, apartado 36.

(342) Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 2010, Tsakouridis, C-145/09, ECLI:EU:C:2010:708, apartado 56.

(343) Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 2010, Tsakouridis, C-145/09, ECLI:EU:C:2010:708.

(344) Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, Onuekwere, C-378/12, ECLI:EU:C:2014:13, apartados 27 y 32.

(345) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 2012, I. C-348/09, ECLI:EU:C:2012:300, apartado 33.

(346) Sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de enero de 2014, G, C-400/12, ECLI:EU:C:2014:9, apartados 27 y 24, y de 17 de abril de 2018, B, asuntos acumulados C-316/16 y C-424/16, ECLI:EU:C:2018:256, apartados 65 y 66.

(347) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de abril de 2018, B, asuntos acumulados C-316/16 y C-424/16, ECLI:EU:C:2018:256, apartado 49.

(348) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de abril de 2018, B, asuntos acumulados C-316/16 y C-424/16, ECLI:EU:C:2018:256, apartado 70.

(349) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de abril de 2018, B, asuntos acumulados C-316/16 y C-424/16, ECLI:EU:C:2018:256, apartado 70. Para obtener más información sobre los factores que deben utilizarse en dicho examen, véanse también los apartados 72 a 75.

(350) Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 2010, Tsakouridis, C-145/09, ECLI:EU:C:2010:708, apartados 32 y 33.

(351) Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO L 348 de 2008, p. 98).

(352) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Ordre des barreaux francophones y germanophone y otros, C-718/19, ECLI:EU:C:2021:505, apartados 44, 47-51, 57, 60 y 73.

(353) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Ordre des barreaux francophones y germanophone y otros, C-718/19, ECLI:EU:C:2021:505, apartados 64 a 73.

(354) https://www.who.int/health-topics/international-health-regulations.

(355) https://www.who.int/es/news/item/30-01-2020-statement-on-the-second-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov).

(356) Reglamento (UE) 2022/2371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de noviembre de 2022, sobre las amenazas transfronterizas graves para la salud y por el que se deroga la Decisión n.º 1082/2013/UE (DO L 314 de 6.12.2022, p. 26).

(357) Véanse, por ejemplo, el punto 21 de las Directrices sobre medidas de gestión de fronteras para proteger la salud y garantizar la disponibilidad de los bienes y de los servicios esenciales (DO C 86I de 16.3.2020, p. 1) y el punto 5 de la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo, de 13 de octubre de 2020, sobre un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia de COVID-19 (DO L 337 de 14.10.2020, p. 3).

(358) Véanse, por ejemplo, las conclusiones del Abogado General Emiliou, C-128/22, NORDIC INFO, ECLI:EU:C:2023:645.

(359) Véase también el artículo 11 del Reglamento (UE) 2021/953 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2021, relativo a un marco para la expedición, verificación y aceptación de certificados COVID-19 interoperables de vacunación, de prueba diagnóstica y de recuperación (certificado COVID digital de la UE) a fin de facilitar la libre circulación durante la pandemia de COVID-19 (DO L 211 de 15.6.2021, p. 1).

(360) El Reglamento (UE) 2021/953, por ejemplo, está limitado tanto en su alcance como en el tiempo a la pandemia de COVID-19.

(361) Considerando 6 del Reglamento (UE) 2021/953. Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de julio de 2006, De Cuyper, C-406/04, ECLI:EU:C:2006:491, apartado 42.

(362) Véanse, por ejemplo, las Directrices de la Comisión relativas al ejercicio de la libre circulación de los trabajadores durante el brote de COVID-19 (DO C 102I de 30.3.2020, p. 12).

(363) Véanse, por ejemplo, los puntos 19 y 19 ter de la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo.

(364) Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de julio de 2006, De Cuyper, C-406/04, ECLI:EU:C:2006:491, apartado 44.

(365) Véanse el punto 17 de la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo y el punto 11 de la Recomendación (UE) 2022/107 del Consejo, de 25 de enero de 2022, sobre un enfoque coordinado para facilitar la libre circulación segura durante la pandemia de COVID-19 y por la que se sustituye la Recomendación (UE) 2020/1475 (DO L 18 de 27.1.2022, p. 110). Sobre la base del Reglamento (UE) 2021/953, cuando los Estados miembros exigen una prueba diagnóstica con resultado negativo o una prueba de que la persona se ha vacunado contra la enfermedad o se ha recuperado de ella, están obligados a aceptar, en las mismas condiciones, certificados conformes con dicho Reglamento.

(366) Véase el punto 2 de la Recomendación (UE) 2022/107 del Consejo.

(367) Por ejemplo, el Reglamento (UE) 2021/953 y los actos jurídicos adoptados sobre su base.

(368) Por ejemplo, la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo y la Recomendación (UE) 2022/107 del Consejo.

(369) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de septiembre de 2019, Chenchooliah, C-94/18, ECLI:EU:C:2019:693, apartado 73.

(370) Sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de septiembre de 2019, Chenchooliah, C-94/18, ECLI:EU:C:2019:693, apartado 74, y de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartado 66.

(371) Sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de septiembre de 2019, Chenchooliah, C-94/18, ECLI:EU:C:2019:693, apartados 86 a 88, y de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartados 67 y 68.

(372) Sentencia en del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartado 81.

(373) Sentencia en del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartado 81.

(374) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartados 90 a 93.

(375) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartado 94.

(376) Sentencia en del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartado 95.

(377) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartados 102 y 103.

(378) Sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de junio de 2016, ZZ, C-300/11, ECLI:EU:C:2013:363, apartado 50.

(379) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de septiembre de 2019, Chenchooliah, C-94/18, ECLI:EU:C:2019:693, apartados 80 a 89, que aclara qué disposiciones pueden ser pertinentes en caso de expulsión tras el cese del derecho de residencia derivado.

(380) Sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de octubre de 1975, Rutili/Ministre de l'intérieur, 36/75, ECLI:EU:C:1975:137, apartados 37 a 39.

(381) Véase, sin embargo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de junio de 2013, ZZ, C-300/11, ECLI:EU:C:2013:363, apartado 49, en la que el órgano jurisdiccional dictaminó que «[t]an sólo como excepción autoriza el artículo 30, apartado 2, de la Directiva 2004/38 a los Estados miembros a limitar, por razones de seguridad del Estado, la información transmitida al interesado». Además, el Tribunal de Justicia consideró que, al tratarse de una excepción, esta disposición debe interpretarse en sentido estricto, pero sin privarla de su efecto útil. El Tribunal de Justicia aportó aclaraciones sobre la medida en que el artículo 30, apartado 2, y el artículo 31 de la Directiva 2004/38/CE permiten que los motivos de una decisión adoptada en virtud del artículo 27 de la Directiva no se divulguen de manera precisa y completa. El Tribunal de Justicia concluyó (apartado 69) que el artículo 30, apartado 2, y el artículo 31 de la Directiva 2004/38/CE, a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales, «exigen que el juez nacional competente vele por que se limite a lo estrictamente necesario la facultad de la autoridad nacional competente de no comunicar al interesado, con precisión y por extenso, las razones en las que se fundamenta una resolución adoptada en virtud del artículo 27 de la misma Directiva, así como los correspondientes elementos de prueba, garantizando en todo caso que se comunique al interesado el contenido esencial de tales razones de una manera en que se tenga debidamente en cuenta la necesaria confidencialidad de las pruebas».

(382) Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de septiembre de 2019, Chenchooliah, C-94/18, ECLI:EU:C:2019:693, apartado 85. Véanse también las sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2018, Banger, C-89/17, ECLI:EU:C:2018:570, apartado 48, y de 17 de noviembre de 2011, Gaydarov, C-430/10, ECLI:EU:C:2011:749, apartado 41.

(383) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 69.

(384) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Diallo, C-246/17, ECLI:EU:C:2018:499, apartado 68.

(385) Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 2017, Petrea, C-184/16, ECLI:EU:C:2017:684, apartado 72.

(386) Conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas el 2 de junio de 2005, Comisión/Alemania, C-441/02, ECLI:EU:C:2005:337.

(387) El término «prohibición de regreso» se refiere a las «prohibiciones de entrada» con arreglo al artículo 32 de la Directiva 2004/38/CE.

(388) Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de enero de 1999, Calfa, C-348/96, ECLI:EU:C:1999:6, apartados 27 y 28.

(389) Artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE y sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de mayo de 1982, Adoui y Cornuaille/Estado belga, asuntos acumulados 115/81 y 116/81, ECLI:EU:C:1982:183, apartado 12.

(390) Sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de septiembre de 2019. Chenchooliah, C-94/18, ECLI:EU:C:2019:693, apartado 89, y de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506, apartados 67 y 68.

(391) Sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 1974, Van Binsbergen/Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid, 33/74, ECLI:EU:C:1974:131 apartado 13; de 7 de julio de 1992, The Queen/Immigration Appeal Tribunal y Surinder Singh, ex parte Secretary of State for the Home Department, C-370/90, ECLI:EU:C:1992:296, apartado 24, y de 9 de marzo de 1999, Centros, C-212/97, ECLI:EU:C:1999:126, apartados 24 y 25.

(392) Sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2008, Metock y otros, C-127/08, ECLI:EU:C:2008:449, apartados 74 y 75.

(393) Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de julio de 1992, The Queen/Immigration Appeal Tribunal y Surinder Singh, ex parte Secretary of State for the Home Department, C-370/90, ECLI:EU:C:1992:296; de 11 de diciembre de 2007, Eind, C-291/05, ECLI:EU:C:2007:771, y de 11 de julio de 2002, Carpenter, C-60/00, ECLI:EU:C:2002:434.

(394) Sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de marzo de 1999, Centros, C-212/97, ECLI:EU:C:1999:126, apartado 27, y de 7 de julio de 2005, Comisión/Austria, C-147/03, ECLI:EU:C:2005:427, apartados 67 y 68.

(395) Sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de septiembre de 2003, Akrich, C-109/01, ECLI:EU:C:2003:491, apartado 55, y de 9 de enero de 2007, Jia, C-1/05, ECLI:EU:C:2007:1, apartado 31.

(396) Véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión SWD(2014) 284 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014SC0284%20&from=IT y COM(2014) 604 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0604&rid=1.

(397) Sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 1997, Kol/Land Berlin, C-285/95, ECLI:EU:C:1997:280, apartado 29, y de 27 de septiembre de 2001, Gloszczuk, C-63/99, ECLI:EU:C:2001:488, apartado 75.

(398) Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke, C-110/99, ECLI:EU:C:2000:695, apartados 52 y ss., y de 9 de marzo de 1999, Centros, C-212/97, ECLI:EU:C:1999:126, apartado 25.

(399) La prohibición incluye no solo los controles a todos los migrantes, sino también los controles a clases enteras de migrantes (por ejemplo, los de un origen étnico determinado).

(400) Véase el considerando 28.

(401) Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros, C-202/13, ECLI:EU:C:2014:2450, apartados 52 a 58.

(402) Reglamento (UE) 2018/1724 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de octubre de 2018, relativo a la creación de una pasarela digital única de acceso a información, procedimientos y servicios de asistencia y resolución de problemas y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 (DO L 295 de 21.11.2018, p. 1).

(403) https://europa.eu/youreurope/index_es.htm.

(404) https://ec.europa.eu/solvit/index_es.htm.

(405) Véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 7 de julio de 1992, he Queen/Immigration Appeal Tribunal y Surinder Singh, ex parte Secretary of State for the Home Department, C-370/90, ECLI:EU:C:1992:296; de 11 de julio de 2002, D'Hoop, C-224/98, ECLI:EU:C:2002:432; de 23 de septiembre de 2003, Akrich, C-109/01, ECLI:EU:C:2003:491; de 11 de diciembre de 2007, Eind, C-291/05, ECLI:EU:C:2007:771; de 12 de marzo de 2014, O., C-456/12, ECLI:EU:C:2014:135; de 12 de julio de 2018, Banger, C-89/17, ECLI:EU:C:2018:570, de 27 de junio de 2018, Deha Altiner y Ravn, C-230/17, ECLI:EU:C:2018:497 o de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385.

(406) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385, apartado 25, y jurisprudencia citada.

(407) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 2014, O., asunto C-456/12, ECLI:EU:C:2014:135, apartado 59.

(408) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 2014, O., asunto C-456/12, ECLI:EU:C:2014:135, apartado 53.

(409) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 2014, O., asunto C-456/12, ECLI:EU:C:2014:135, apartado 60.

(410) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 2014, O., asunto C-456/12, ECLI:EU:C:2014:135, apartado 56.

(411) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2018, Deha Altiner y Ravn, C-230/17, ECLI:EU:C:2018:497, apartados 31 a 35.

(412) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2018, Banger, C-89/17, ECLI:EU:C:2018:570.

(413) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385, apartado 51.

(414) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2018, Coman y otros, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385, apartado 45.

(415) Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros, C-202/13, ECLI:EU:C:2014:2450, apartado 54 y jurisprudencia citada.

(416) Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de septiembre de 2003, Akrich, C-109/01, ECLI:EU:C:2003:491, apartado 57.

(417) Sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de septiembre de 2003, Akrich, C-109/01, ECLI:EU:C:2003:491, apartados 55 y 56; de 24 de enero de 2008, Payir y otros, C-294/06, ECLI:EU:C:2008:36, apartado 46; de 23 de marzo de 1982, Levin/Staatssecretaris van Justitie, 53/81, ECLI:EU:C:1982:105, apartado 21; conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas el 11 de noviembre de 2004, Bidar, C-209/03, ECLI:EU:C:2004:715, apartado 19; de 21 de febrero de 2013, N., C-46/12, ECLI:EU:C:2013:97, apartados 46 y 47; y de 9 de marzo de 1999, Centros, C-212/97, ECLI:EU:C:1999:126, apartado 27.

(418) Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de septiembre de 2003, Akrich, C-109/01, ECLI:EU:C:2003:491, apartados 55 y 56.

(419) Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 2011, Dereci y otros, C-256/11, ECLI:EU:C:2011:734, apartado 54.

(420) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 2011, Dereci y otros, C-256/11, ECLI:EU:C:2011:734, apartado 56.

(421) Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, C-184/99, ECLI:EU:C:2001:458, apartado 31, y de 17 de septiembre de 2002, Baumbast y R, C-413/99, ECLI:EU:C:2002:493, apartado 82.

(422) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, ECLI:EU:C:2011:124.

(423) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, ECLI:EU:C:2011:124, apartado 44.

(424) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, ECLI:EU:C:2011:124, apartado 42.

(425) Todos los Estados miembros excepto Bulgaria, Irlanda, Chipre y Rumanía.

(426) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, ECLI:EU:C:2011:124, apartado 44.

(427) Sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 2011, Dereci y otros, C-256/11, ECLI:EU:C:2011:734, apartados 65 a 67; de 6 de diciembre de 2012, O. y S., asuntos acumulados C-356/11 y C-357/11, ECLI:EU:C:2012:776, apartado 56, y de 10 de mayo de 2017, Chavez-Vilchez y otros, C-133/15, ECLI:EU:C:2017:354, apartado 69.

(428) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros, C-82/16, ECLI:EU:C:2018:308, apartados 56 y 57.

(429) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de febrero de 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, C-836/18, ECLI:EU:C:2020:119, apartados 48 a 53.

(430) Véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 2011, Dereci y otros, C-256/11, ECLI:EU:C:2011:734, apartado 68, y de 6 de diciembre de 2012, O. y S., asuntos acumulados C-356/11 y C-357/11, ECLI:EU:C:2012:776, apartado 52.

(431) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-459/20, ECLI:EU:C:2023:499, apartados 33 a 38.

(432) Sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín, C-165/14, ECLI:EU:C:2016:675, apartado 84, y de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros, C-82/16, ECLI:EU:C:2018:308, apartado 92.

(433) Sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 2011, Dereci y otros, C-256/11, ECLI:EU:C:2011:734, apartados 65 y 67; de 6 de diciembre de 2012, O. y S., asuntos acumulados C-356/11 y C-357/11, ECLI:EU:C:2012:776, apartado 56, y de 10 de mayo de 2017, Chavez-Vilchez y otros, C-133/15, ECLI:EU:C:2017:354, apartado 69.

(434) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros, C-82/16, ECLI:EU:C:2018:308, apartado 76.

(435) Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2012, O. y S., asuntos acumulados C-356/11 y C-357/11, ECLI:EU:C:2012:776, apartados 55 y 56.

(436) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros, C-82/16, ECLI:EU:C:2018:308, apartado 76.

(437) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-459/20, ECLI:EU:C:2023:499, apartado 60.

(438) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de febrero de 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, C-836/18, ECLI:EU:C:2020:119, apartado 61.

(439) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros, C-82/16, ECLI:EU:C:2018:308, apartado 76.

(440) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo, asuntos acumulados C-451/19 y C-532/19, ECLI:EU:C:2022:354, apartado 67.

(441) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-459/20, ECLI:EU:C:2023:499, apartados 39 a 45.C-459/20, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, EU:C:2023:499, apartados 39 a 45.

(442) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros, C-82/16, ECLI:EU:C:2018:308, apartados 72 y 73, y de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-459/20, ECLI:EU:C:2023:499, apartados 56 a 59.

(443) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo, asuntos acumulados C-451/19 y C-532/19, ECLI:EU:C:2022:354, apartado 69.

(444) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-459/20, ECLI:EU:C:2023:499, apartado 52.

(445) Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-459/20, ECLI:EU:C:2023:499, apartado 53.

(446) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo, asuntos acumulados C-451/19 y C-532/19, ECLI:EU:C:2022:354, apartados 83 a 86.

(447) Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de septiembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-624/20, ECLI:EU:C:2022:639.

(448) Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO L 16 de 23.1.2004, p. 44).

(449) Sentencia en el asunto C-624/20, E.K., ECLI:EU:C:2022:639, apartado 49.

(450) Sentencia de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín, C-165/14, ECLI:EU:C:2016:675, apartado 81, y de 13 de septiembre de 2016, CS, C-304/14, ECLI:EU:C:2016:674, apartado 36, y de 27 de abril de 2023, M.D., C-528/21, ECLI:EU:C:2023:341, apartados 67 y 68.

(451) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 2023, M.D., C-528/21, ECLI:EU:C:2023:341, apartados 62 a 64.

(452) Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín, C-165/14, ECLI:EU:C:2016:675, apartado 83 y jurisprudencia citada.