¿Cómo es el procedimiento de tramitación del contrato de obras según la Ley de Contratos del Sector Público?

En la celebración de un contrato de obras se hace referencia a distintas fases que se analizan a continuación, debiendo estarse a las normas generales de la contratación pública, artículos 115 y siguientes de la LCSP, y a las particularidades del contrato de obras, artículos 231 a 246 de la LCSP y artículos 118 a 179 del RGLCAP.

Preparación del contrato: proyecto de obras

El artículo 231 de la LCSP exige como requisito previo a la adjudicación de un contrato de obras, la elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del proyecto correspondiente, que ha de definir de forma precisa el objeto del contrato. Su aprobación corresponde, salvo norma competencial específica, al órgano de contratación. 

El apartado segundo condiciona la ejecución de la obra, en caso de adjudicación conjunta de proyecto y obra, «a la supervisión, aprobación y replanteo del proyecto por el órgano de contratación».

El contenido mínimo de los proyectos de obras se establece en el apartado primero del artículo 233 de la LCSP y comprende:

• Una memoria que describa el objeto de las obras. Recogerá los antecedentes y situación previa a la obra, las necesidades a satisfacer y la justificación de la solución adoptada, detallando los factores a tener en cuenta. El artículo 127 del RGLCAP desarrolla el contenido de la memoria, estableciendo el artículo 128 del RGLCAP su carácter contractual en lo relativo a la descripción de los materiales básicos o elementales.
• Los planos de conjunto y de detalle necesarios para definir la obra y los que delimiten la ocupación de terrenos y la restitución de servidumbres y demás derechos reales, y servicios afectados por su ejecución. Conforme al artículo 129 del RGLCAP, habrán de ser lo suficientemente descriptivos para deducir las mediciones necesarias.
• El pliego de prescripciones técnicas particulares. En él se describirá la obra y se regulará su ejecución, concretando la forma en qué se llevará a cabo, las obligaciones técnicas del contratista, la forma de medición de las unidades ejecutadas y el control de calidad de los materiales y del proceso de ejecución.
• Un presupuesto con expresión de precios unitarios y descompuestos, estado de mediciones y detalles para la valoración. Se ordenará por obras elementales en los términos reglamentarios y, en este sentido, cabe tener en cuenta el artículo 130 del RGLCAP que contiene las reglas generales para la determinación de los costes, distinguiendo entre los costes directos e indirectos.
• Un programa de desarrollo de los trabajos o plan de obra de carácter indicativo, con previsión del tiempo y coste. El contenido del programa se establece en el artículo 132 del RGLCAP que señala que «(...) entre otras especificaciones, contendrá, debidamente justificados, la previsible financiación de la obra durante el período de ejecución y los plazos en los que deberán ser ejecutadas las distintas partes fundamentales en que pueda descomponerse la obra, determinándose los importes que corresponderá abonar durante cada uno de ellos».
• Las referencias en que se fundamentará el replanteo de la obra.
• El estudio, o estudio básico, de seguridad y salud en los términos de las normas de seguridad y salud en las obras.
• Un estudio geotécnico de los terrenos, salvo que sea incompatible con la naturaleza de la obra.
• Los informes y estudios previos necesarios para la determinación del objeto del contrato.
• Otra documentación prevista legal o reglamentariamente.

El artículo 233.2 de la LCSP prevé la posibilidad de simplificar, refundir o suprimir los documentos anteriores, siempre que la documentación resulte suficiente para definir, valorar y ejecutar las obras, en el caso de obras de primer establecimiento, reforma o gran reparación inferiores a 500.000 euros de presupuesto base de licitación, IVA excluido y demás proyectos del artículo 232 de la LCSP. No obstante, del estudio de seguridad y salud solo podrá prescindirse si lo prevé la normativa específica.

En cuanto a la responsabilidad en la elaboración del proyecto, si se ha contratado íntegramente por la Administración, la responsabilidad del autor se ajustará a los términos de la LCSP y, en caso de que se elabore con la colaboración de la Administración y bajo su supervisión, las responsabilidades se limitan a ese ámbito de colaboración.

En el supuesto de que se incluya un estudio geotécnico que no haya previsto circunstancias que incrementen el precio inicial en más del 10 por ciento, se establece una indemnización a cargo de los autores en los términos del artículo 315 relativo al contrato de servicios.

A TENER EN CUENTA. El apartado 4 del art. 233 de la LCSP, en su segundo párrafo, señala lo siguiente respecto del porcentaje anterior: «Cuando el proyecto incluyera un estudio geotécnico y el mismo no hubiera previsto determinadas circunstancias que supongan un incremento en más del 10 por ciento del precio inicial del contrato en ejecución, al autor o autores del mismo les será exigible la indemnización que establece el artículo 315, si bien el porcentaje del 20 por ciento que este indica en su apartado 1 deberá sustituirse, a estos efectos, por el 10 por ciento».

Por lo que se refiere a la responsabilidad del contratista en la elaboración del proyecto, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 9313/1997, de 15 de julio de 2002, ECLI:ES:TS:2002:5330, establece que:

«(...) el Proyecto, cuyos sustanciales y graves errores determinaron que las obras no pudiesen servir para el fin a que venían destinadas, lo que supone el total fracaso del contrato, fue elaborado por Consultora de Riegos S.A., o, lo que es lo mismo, por facultativos de ella dependientes, por lo que la responsabilidad por los errores de dicho Proyecto deben atribuirse a la empresa contratista. No es razonable establecer una diferenciación entre la aprobación del Proyecto de obras y el contrato de ejecución, ya que el Proyecto forma parte del contrato y de los errores que se detectaron en él con motivo de la ejecución de las obras debe responder la empresa contratista que lo elaboró».

Concluye el artículo 233 de la LCSP disponiendo lo siguiente sobre los proyectos:

«5. Los proyectos deberán sujetarse a las instrucciones técnicas que sean de obligado cumplimiento.

6. Cuando las obras sean objeto de explotación por la Administración Pública el proyecto deberá ir acompañado del valor actual neto de las inversiones, costes e ingresos a obtener por la Administración que vaya a explotar la obra».

¿Cuáles son las especialidades de la presentación del proyecto por el empresario?

El artículo 234 de la LCSP prevé la contratación conjunta de la elaboración del proyecto y la ejecución de la obra con las siguientes especialidades:

• Tendrá carácter excepcional. 
• Solo procede en dos supuestos debidamente justificados en el expediente, cuando:
  • Motivos técnicos obliguen a vincular al empresario a los estudios de las obras. Estos motivos deben estar ligados al destino o a las técnicas de ejecución de la obra.
  • Se trate de obras cuya dimensión excepcional o dificultades técnicas singulares, requieran soluciones con medios y capacidad técnica propias de las empresas.
• Para su licitación se exige la redacción previa por la Administración o entidad contratante del anteproyecto o documento similar, pudiendo limitarse, cuando convenga al interés público, a redactar las bases técnicas a que el proyecto deba ajustarse. En cuanto al anteproyecto, cabe mencionar los artículos 121 a 123 del RGLCAP.
• El contratista presentará el proyecto al órgano de contratación para su supervisión, aprobación y replanteo. En caso de defectos o precios inadecuados, se remite al artículo 314 de la LCSP, relativo al contrato de servicios, para su subsanación. En este supuesto, la obra no podrá ejecutarse hasta nueva supervisión, aprobación y replanteo del proyecto. 
• A falta de acuerdo sobre los precios, entre órgano de contratación y contratista, este queda exonerado de la ejecución, con derecho frente a aquel al pago de los trabajos de redacción del proyecto.
• El inicio del expediente y la reserva de crédito fijarán el importe máximo previsto que el contrato puede alcanzar, no procediendo a fiscalizar el gasto, a su aprobación ni a adquirir el compromiso generado hasta que se conozca el importe y las condiciones del contrato, lo cual se recogerá en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
• En el caso específico de elaboración de un proyecto de obras singulares de infraestructuras hidráulicas o de transporte cuya entidad o complejidad no permita establecer el importe estimado de la realización de las obras, la previsión del precio máximo se limitará al proyecto. Se supedita la ejecución de la obra al estudio de viabilidad de su financiación y a la tramitación del expediente de gasto. Si se renuncia a la ejecución o no existe pronunciamiento en un plazo de tres meses, el contratista tendrá derecho como compensación al pago del precio del proyecto incrementado en el 5 por ciento, salvo que se señale otro superior.

Por lo que se refiere a la excepcionalidad de esta contratación, destaca la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2633/2005, de 18 de marzo de 2008, ECLI:ES:TS:2008:934, que establece lo siguiente:

«(...) contempla como excepcional una posibilidad de contratación conjunta, cual es la de la elaboración del proyecto y la ejecución de las obras correspondientes, que ni por su objeto, esto es, por la prestación que se contrata junto con la de ejecución, ni por la naturaleza o índole de las razones que pueden llegar a justificarla, puede ser confundida, hasta el punto de superponerse a ella y englobarla o llevarla consigo, con aquella otra posibilidad, igualmente excepcional, de adjudicación a un mismo contratista de la dirección de la ejecución de las obras y del correspondiente contrato de obra (...).

(...)

Esta segunda posibilidad, o mejor dicho, su regulación como excepcional, obedece a una lógica consideración: la del potencial riesgo de menoscabo del rigor y de la eficacia de las funciones de dirección cuando ésta se adjudica al mismo empresario que ha de ser dirigido, supervisado, controlado o vigilado; riesgo que subsiste, agravado incluso, cuando ese empresario, además de ejecutar las obras, elaboró su proyecto. En cambio, la previsión de aquella primera obedece a consideraciones de índole más bien técnica, ajenas, separables de las funciones que posteriormente habrá de desenvolver la dirección (...).

(...)

En definitiva, el distinto objeto o distintas prestaciones que se aúnan a la de ejecución de la obra en una y otra posibilidad; la diversa naturaleza de las razones que pueden ser aptas, adecuadas, para justificar una y otra de esas dos posibilidades excepcionales; y, sobre todo, la percepción de que el potencial riesgo que se quiere evitar al separar las funciones de dirección subsiste también cuando se contrata conjuntamente la elaboración del proyecto y la ejecución de las obras, obliga a concluir que la licitud de esta contratación conjunta no arrastra por sí sola, por esta sola circunstancia, que la dirección haya de adjudicarse también al ejecutor».

Insisten en el mismo carácter excepcional las sentencias del Tribunal Supremo, rec. 3229/2005, de 9 de abril de 2008, ECLI:ES:TS:2008:1433, y, rec. 151/2007, de 14 de mayo de 2008, ECLI:ES:TS:2008:2282.

Por su parte, la sentencia, dictada por el Alto Tribunal, rec. 2172/2009, de 17 de octubre de 2011, ECLI:ES:TS:2011:6951, con mención a las anteriores, añade que:

«La justificación de una contratación conjunta de proyecto y obra ha de constar en el expediente Administrativo, y debe ser previa a la elección de este sistema para permitir la entrada en juego del sistema extraordinario y, no debe olvidarse, excepcional de contratación frente al ordinario.

Para eludir la vía ordinaria de contratación, la justificación debe ser previa y estar suficientemente motivada y justificada, ya que podría constituir una vía de escape de la Administración para respetar el procedimiento ordinario».

¿En qué consiste la supervisión de proyectos?

Con carácter previo a la aprobación del proyecto, el artículo 235 de la LCSP exige que los órganos de contratación soliciten un informe a las oficinas o unidades de supervisión de los proyectos que han de verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario, así como la normativa técnica que resulte de aplicación al proyecto. La aplicación incorrecta de las normas indicadas en los estudios y cálculos se ajustará a la responsabilidad prevista en el artículo 233.4 de la LCSP.

Las funciones de las oficinas o unidades de supervisión de los proyectos se concretan específicamente en el artículo 136 del RGLCAP del que se infiere lo que sigue a continuación:

«1. Las oficinas o unidades de supervisión de proyectos tendrán las siguientes funciones:

a) Verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario, así como la normativa técnica, que resulten de aplicación para cada tipo de proyecto.

b) Proponer al órgano de contratación criterios y orientaciones de carácter técnico para su inclusión, en su caso, en la norma o instrucción correspondiente.

c) Examinar que los precios de los materiales y de las unidades de obra son los adecuados para la ejecución del contrato en la previsión establecida en el artículo 14.1 de la Ley.

d) Verificar que el proyecto contiene el estudio de seguridad y salud o, en su caso, el estudio básico de seguridad y salud.

e) Las demás funciones que les encomienden los titulares de los Departamentos ministeriales.

2. Cuando no estén encomendadas a otros órganos administrativos por los titulares de los Departamentos ministeriales, las oficinas de supervisión de proyectos examinarán los estudios informativos, anteproyectos y proyectos de obra de su competencia, así como las modificaciones de los mismos, recabando las aclaraciones, ampliaciones de datos o estudios, o rectificaciones que crean oportunas y exigiendo la subsanación o subsanando por sí mismas los defectos observados.

3. Las oficinas o unidades de supervisión harán declaración expresa en sus informes de que el estudio informativo, anteproyecto o proyecto, cuya aprobación o modificación propone, reúne cuantos requisitos son exigidos por la Ley y por este Reglamento, declaración que será recogida en la resolución de aprobación.

4. El informe que deben emitir las oficinas o unidades de supervisión de proyectos deberá serlo en el plazo máximo de un mes, salvo que por las características del proyecto se requiera otro mayor, contado a partir de la recepción del proyecto, una vez subsanados, en su caso, los defectos advertidos, y habrá de incorporarse al expediente respectivo como documento integrante del mismo».

El informe de supervisión será preceptivo en los supuestos en los que el presupuesto base de licitación del contrato de obras sea igual o superior a 500.000 euros, IVA excluido y, cuando siendo inferior a dicha cantidad, se trate de obras que afecten a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra. Será facultativo en los demás proyectos con presupuesto de cuantía inferior a la indicada.

¿Qué es el replanteo del proyecto?

El artículo 236 de la LCSP hace referencia al replanteo del proyecto que se llevará a cabo una vez aprobado el proyecto y antes de que se apruebe el expediente de contratación de la obra. Una vez hecho el replanteo, el proyecto se incorporará al expediente de contratación.

El replanteo del proyecto consiste en comprobar la realidad geométrica de la obra y la disponibilidad de los terrenos precisos para su normal ejecución, así como cuantos supuestos figuren en el proyecto elaborado y sean básicos para el contrato a celebrar. 

No se exigirá la disponibilidad de los terrenos en el caso de tramitación de expedientes de contratación relativos a obras de infraestructuras hidráulicas, de transporte y de carreteras, si bien no podrá iniciarse la ejecución de la obra sin haberse formalizado la ocupación conforme a la Ley de Expropiación Forzosa.

Para el supuesto de que se cedan terrenos o locales por entidades públicas, la disponibilidad de los terrenos quedará suficientemente acreditada mediante la aportación de los acuerdos de cesión y aceptación por los órganos competentes.

En cuanto a la necesidad de este trámite, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4613/1992, de 27 de abril de 1998, ECLI:ES:TS:1998:2623, establece que:

«(...) la comprobación sobre el terreno de la realidad geométrica de la obra, de la disponibilidad de los terrenos precisos para su normal ejecución y la de cuantos supuestos figuren en el proyecto aprobado y sean básicos para la celebración del contrato, son circunstancias sin cuya concurrencia no cabe exigir el contratista el cumplimiento de sus obligaciones y, consecuentemente, su inexistencia o defecto ha de tenerse en cuenta al valorar su responsabilidad en la ejecución de la obra, pero la ausencia de un replanteo previo al inicio del expediente de contratación no puede elevarse a la categoría de vicio sustancial, determinante de la nulidad radical del contrato celebrado, si después se levantó el correspondiente acta de replanteo y, tal como sucede en el presente caso, no se observaron obstáculos que impidieran el inicio de las obras».